About SAFLII
Databases
Search
Terms of Use
RSS Feeds
South Africa: Supreme Court of Appeal
SAFLII
>>
Databases
>>
South Africa: Supreme Court of Appeal
>>
1992
>>
[1992] ZASCA 74
|
|
Dilokong Chrome Mines (Edms) Bpk. v Direkteur-Generaal van die Departement van Handel en Nywerheid (187/1990) [1992] ZASCA 74; 1992 (4) SA 1 (AD); [1992] 2 All SA 209 (A) (21 May 1992)
LL
Saak
No 187/1990
IN DIE HOOGGEREGSHOF VAN
SUID-AFRIKA APPéLAFDELING
In die saak tussen:
DILOKONG CHROME MINES (EDMS)
BEPERK
Appellant
en
DIREKTEUR-GENERAAL VAN DIE
DEPARTEMENT
VAN HANDEL EN
NYWERHEID
Respondent
CORAM
:
BOTHA,
SMALBERGER, MILNE, VAN DEN
HEEVER ARR et NICHOLAS WnAR
VERHOORDATUM
: 5 MAART 1992
LEWERINGSDATUM
: 21 MEI 1992
UITSPRAAK
BOTHA AR
:-
#
Op 31
Oktober 1980 is daar 'n kenniwgewing in die Staatskoerant gepubliseer
("die kennisgewing"), waarvan die opskrifte
en die aanhef
soos volg lui:
"GOEWERMENTSKENNISGEWING
DEPARTEMENT
VAN HANDEL EN VERBRUIKERSAKE
No.
R.2219
31 Oktober 1980
IMPLEMENTERING
VAN NUWE UITVOERAANSPORINGSTELSEL
Na
aanleiding van 'n verklaring deur die Minister van Nywerheidswese en
van Handel en Verbruikersake op 13 Mei 1980 in die Volksraad
waarin
hy die Regering se aanvaarding van 'n nuwe uitvoeraansporing-stelsel
gegrond op voorstelle van die Van Huyssteen-studiegroep,
soos
aangepas deur die Reynders Tegniese Komitee wat die praktiese
uitvoerbaarheid van hierdie voor-stelle oorweeg het, aangekondig
het, is 'n Vaste Komitee insake Uitvoeraansporings aangestel om met
die implementering van die stelsel behulpsaam te wees wat op
1
Septem-ber 1980 in werking getree het.
Die Vaste
Komitee het nou sy aanbevelings met betrekking tot die riglyne vir
die indiening van eise vir kompensasie en 'n eisvorm
asmede 'n
registrasievorm vir
3.
uitvoerders
betreffende kompensasie onder kategorieë A en B van die nuwe
uitvoer-aansporings voorgelê.
Kennis
geskied hierby dat die Minister van Nywerheidswese en van Handel en
Ver-bruikersake sy goedkeuring geheg het aan die dokumente
wat in
Bylaes 1, 2 en 3 hiervan vervat is.
Uitvoerders
wat ingevolge die nuwe stelsel vir bystand kwalifiseer, moet hulle
op die voorgeskrewe wyse laat registreer en hulle
daaropvolgende
eise op die voorge-skrewe wyse indien by die Direkteur-generaal:
Nywerheidswese, Handel en Toerisme, Privaatsak
X84, Pretoria, 0001."
Bylaes 1,
2 en 3 van die kennisgewing, wat etlike
bladsye
beslaan, sit besonderhede uiteen van die
inhoud van
die uitvoeraansporingstelsel ("die skema"),
die
omstandighede waaronder uitvoerders kwalifiseer
vir
kompensasie onder kategorieë A en B van die skema,
die wyse
van berekening van die kompensasie, die
prosedure
waaraan voldoen moet word met die indiening
van eise,
en die vorms wat gebruik moet word vir die
registrasie
van uitvoerders en die indiening van eise
ingevolge
die skema.
4
Die
appellant is ' n maatskappy wat ' n myn bedryf, waarin chroomerts
ontgin word. Wanneer die erts uit die myn verwyder is, onderwerp
die
appellant dit aan sekere prosesse wat uitgevoer word in 'n aanleg wat
by die myn geleë is. Die produkte wat hierdeur opgelewer
word,
word deur die appellant beskryf as "veredelde
chromietkonsentraat"; dit omvat metallurgiese graad
fynkonsentraat,
chemiese graad fynkonsentraat, en gieterygraad
chroomsandkonsentraat (of metallurgiese klonterts). Dit word deur die
appellant uitgevoer
na die buiteland. Die appellant het hom op die
voorgeskrewe wyse laat registreer ingevolge die skema en het op 16
Februarie 1987
eise vir kompensasie volgens kategorieë A en B
van die skema voorgelê aan amptenare van die Departement van
Handel en
Nywerheid (dit is die nuwe benaming van die departement
waarna in die kennisgewing verwys word -hierna genoem "die
Departement")
. Die eise het
5.
betrekking
gehad op die finansiële jare van 1 April
1984 tot
31 Maart 1985 en van 1 April 1985 tot 31
Maart
1986, en het in totaal net meer as Rl miljoen
beloop.
Die eise volgens kategorie A is deur die
Departement
aanvaar en uitbetaal, maar op 8 April 1987
het die
Direkteur-generaal van die Departement die
appellant
per brief verwittig dat die Departement nie
"sy
weg oop(sien) om kategorie B-kompensasie ten
opsigte
van chroomkonsentraat (chroomerts) toe te
staan
nie".
Daarop het
die appellant 'n aansoek in die
Transvaalse
Provinsiale Afdeling aanhangig gemaak teen
die
Direkteur-generaal van die Departement as respon-
dent. In
sy kennisgewing van mosie het die appellant
'n bevel
aangevra ingevolge waarvan -
"1.
verklaar word dat die Applikant se produkte -
veredelde
chroomkonsentraat
chemiese
graad chroomerts ...;
metallurgiese
fyngraad chroom-
6.
erts ...;
1.4 metallurgiese klonterts ...; produkte is wat kwalifiseer vir
bystand onder kategorie B van Respondent se uitvoer-aansporingstelsel
vervat in Goewerments-kennisgewing Nr R2219 gedateer 31 Oktober 1980;
2.
verklaar word dat die Respondent verplig is om Applikant se kategorie
B-eise vir die jaar 1 April 1984 tot 31 Maart 1985 en 1 April
1985
tot 31 Maart 1986 te oorweeg en bedrae aan kompensasie vas te stel;
3 "
Die
aansoek is bestry. Uit die beëdigde verklarings
wat
wedersyds geliasseer is, het dit geblyk dat die
Departement
se afwysing van die appellant se eise
berus het
op 'n bepaling van die skema wat ten dele
soos volg
lui:
"...
onverwerkte grondstowwe en produkte van die mynbou-, vis-, landbou-,
bosbou-, en dienstesektor, sal ... nie vir kompensasie
kragtens
hierdie skema kwalifiseer nie."
Die
sentrale geskilpunt wat op die stukke na vore
gekom het,
was of die appellant se produkte binne of
7.
buite die
bestek van hierdie bepaling val. Toe die aansoek aanvanklik voor
STAFFORD R gedien het, het hy dit na getuienis verwys.
Die eerste
paragraaf van die
bevel wat
hy uitgereik het, lui soos volg:
"Dat
die aansoek vir die
aanhoor
van
mondelingse
getuienis verwys
word na
'n
datum
gereël te word deur die
Griffier,
ten
opsigte
van die vraag of
applikant
se
produkte
'onverwerkte grondstowwe
of
onverwerkte
produkte van die
mynbousektor'
is."
Daarna het
die aansoek op verhoor gekom voor MYBURGH
Wn R. Die
getuienis van 'n paar getuies is wedersyds
aangebied.
Onder hulle was prof T E Beukes. Sy
deskundige
vakgebied is mineraalekonomie, en hy was 'n
lid van
die Vaste Komitee waarna verwys word in
paragrawe
1 en 2 van die aanhef tot die kennisgewing
(hierbo
aangehaal), en wat verantwoordelik was vir die
opstel van
die bepalings van die skema. Hoofsaaklik
op grond
van sy getuienis het MYBURGH Wn R in sy
uitspraak
bevind dat die appellant nie bewys het nie
8.
"dat
sy konsentrate lei
tot iets
anders as
'n
onverwerkte grondstof
soos
bedoel in die
kennisgewing
en deur
die
verskillende
betrokke komitees."
Gevolglik
is die appellant se aansoek van die hand
gewys met
koste. Daarna het MYBURGH Wn R aan die
appellant
verlof toegestaan om na hierdie Hof in hoër
beroep te
kom. Vandaar die huidige appêl.
'n
Geruime tyd voordat die app
è
l
aangehoor
sou word,
is die advokate van beide kante versoek om
bykomende
betoogpunte voor te lê oor 'n aantal vrae
wat
voortgespruit het uit die feit dat die Minister
van Handel
en Nywerheid nie as 'n party tot die geding
gevoeg was
nie. Dit het daartoe gelei dat 'n beëdigde
verklaring
van die Minister aan ons voorgelê is.
Daarin sê
hy dat hy die verklaring maak in sy hoe-
danigheid
as Minister van die Departement van Handel
en
Nywerheid en dat hy op hoogte gebring is van die
aard en
inhoud van die appellant se aansoek, die
9.
gebeure in
die aansoek tot dusver en die uitspraak en
bevel van
die hof aguo. Hy sê voorts:
"Ek
wens hiermee te bevestig dat vir sover as wat ek wel 'n belang by die
onderwerp van die geding het en as 'n party daartoe
gevoeg behoort te
gewees het, ek afstand doen van enige reg wat ek mag hê om as
'n party tot die geding gevoeg te word. Ek
verlang nie om daartoe
gevoeg te word nie en onderneem om aan die uitspraak van die Agbare
Appêlhof gebonde te wees."
Op grond
hiervan het die advokate van beide kante
gesamentlike
betoogpunte aan ons voorgelê, waarin
aangevoer
word dat hierdie Hof 'n uitspraak in die
saak kan
lewer sonder dat die Minister formeel as 'n
party
gevoeg hoef te word. Ek stem daarmee saam.
Terselfdertyd
is dit nodig om daarop te wys dat,
volgens my
beskouing van die saak, dit die Minister
is, en
deur hom die Staat, wat in 'n wesentlike sin
die
teenparty teenoor die appellant is. Met die oog
daarop, en
om moontlike verwarring te probeer vermy,
sal ek
verderaan in hierdie uitspraak na die
10
Direkteur-generaal
van die Departement (formeel nog
die
enigste respondent) verwys as "die Direkteur-generaal", en
wanneer ek na "die respondent" verwys,
sal
ek daarby veronderstel dat die Minister (en deur
hom
die Staat) wesentlik in dieselfde posisie is asof
hy
ook gevoeg is as ' n respondent in die app
è
l,
en
inderwaarheid die eintlike teenparty is.
Volgens
die agtergrond tot die saak soos dit hierbo geskets is, wil dit
voorkom of die beslissing van hierdie appél afhanklik
is van
die feitlike vraag of die produkte wat die appellant uitvoer
onverwerkte grondstowwe of produkte van die mynbousektor is al
dan
nie. Uiteindelik sal dit blyk dat daardie vraag inderdaad
deurslaggewend gaan wees; maar voordat 'n mens by daardie vraag kan
uitkom, is daar ' n hele aantal ander vrae wat eers aangespreek en
beantwoord moet word. Die eerste vrae het betrekking op die status
in
regte van die kennisgewing en die skema wat
11.
daarin
afgekondig is. Die advokate van beide kante, mnr
Southwood
namens die appellant, en mnr
Delport
namens die respondent,
het ons meegedeel dat daar geen wetgewing bestaande ten tyde van die
publikasie van die kennisgewing opgespoor
kan word waardeur die
Minister statutêr gemagtig was om die skema uit te vaardig nie.
Terselfdertyd het beide mnr
Southwood
en mnr
Delport
dit beklemtoon dat hulle dit eens is dat die skema wel met regskrag
beklee is. Maar hulle het verskil oor wat die bron van die regskrag
is. Mnr
Southwood
het aangevoer dat daar 'n kontrak tussen die
appellant en die Staat (deur die Departement) tot stand gekom het:
die bekendmaking
van die skema het 'n aanbod van owerheidsweë
aan uitvoerders behels, wat deur 'n individuele uitvoerder tot 'n
kontrak omskep
kon word deur aanname daarvan by wyse van registrasie
of die indiening van 'n eis ingevolge die skema. In die alternatief
het hy
aangevoer dat die skema
ex post
12.
facto
statutêre beslag verkry het deur middel van sekere wysigings
van artikel 11
bis
van die Inkomste-belastingwet 58 van 1962,
wat aangebring is deur artikel 10 van Wet 96 van 1981. Mnr
Delport
het die gedagtes van 'n kontrak en van statutêre bekragtiging
teengestaan, en aangevoer dat die skema uitgevaardig is kragtens
die
uitoefening van die Staatsprerogatief. Samehangend met hierdie
verskille in uitgangspunt, het die advokate verder verskil oor
hoe
die uitleg van die bepalings van die skema benader moet word. Volgens
mnr
Southwood
moet aan die woorde hulle gewone betekenis geheg
word en is die getuienis wat prof Beukes afgelê het
ontoelaatbaar as 'n hulpmiddel
by die uitleg. Volgens mnr
Delport
is die getuienis toelaatbaar, en afgesien daarvan lê die
verhouding tussen 'n uitvoerder en die Departement op 'n
admini-stratiefregtelike
vlak; uit hoofde daarvan, en ook op grond
van sekere van die bepalings van die skema, het
13.
hy
aangevoer dat die Direkteur-generaal met 'n diskresie beklee was om
te beslis of eise binne of buite die bestek van die skema val,
en dat
daar geen gronde is waarop die Hof geregverdig sou wees om die
uitoefening
van die diskresie in hierdie geval tersyde
te stel
nie.
Met die
oog op al die voorgaande vrae is dit
nodig om
die bepalings van die skema van naderby te
beskou.
Die aanhef van die kennisgewing is reeds
hierbo
aangehaal. Bylae 1 van die kennisgewing dra
die
opskrif:
"RIGLYNE
VIR DIE INDIENING VAN EISE VIR KOMPENSASIE ONDER KATEGORIEë A EN
B."
Dit
bestaan uit ses genommerde onderafdelings, elkeen
met
sy eie opskrif. Deel
I
is
die "INLEIDING". Dit
lui soos
volg:
"Die
Minister van Nywerheidswese en van Handel en Verbruikersake het in 'n
onlangse verklaring aangekondig dat bykomende uit-voeraansporing
met
ingang van 1 September 1980 aan die uitvoerdersgemeenskap beskik-
14.
baar
gestel word. Bestaande aansporings bly onveranderd maar word
hergroepeer onder twee nuwe kategorieë, bekend as kategorie
C en
kategorie D. Die bykomende aansporings waarvoor voorsiening gemaak
word, val onder kategorieë A en B.
In die lig
van die Minister se verklaring dat die nuwe stelsel reeds op 1
September
1980 in
werking tree, was dit nie moontlik vir die Vaste Komitee insake
Uitvoer-aansporings wat deur die Minister aangestel is om
al die
uitstaande knelpunte en grys gebiede wat in die Verslag van die
Tegniese Komitee oor die Praktiese Uitvoerbaarheid van die
Van
Huyssteen-studiegroep se Voor-stelle uitgewys is, uit die weg te ruim
nie. Hy het hom gevolglik daarop toegespits om oplossings
te vind vir
die meer onmiddellike praktiese probleme verbonde aan die
imple-mentering van die stelsel op 'n beperkte grohdslag. Die
Vaste
Komitee sal egter mettertyd oorweging skenk aan die oorbly-wende
probleme en struikelblokke wat in die verslag van genoemde
Tegniese
Komitee geskets is.
Uitvoerders
wat ernstige administratiewe probleme met die berekening en/of opstel
van eise vir voordele onder kategorieë A en
B ondervind, moet
asseblief die Sekretaris: Vaste Komitee insake Uitvoeraansporings,
Privaatsak X84, Pretoria, 0001, nader sodat
hierdie probleme
uitgestryk kan word."
15.
Deel
II
het die
opskrif: "WOORDOMSKRYWING". Daaruit
haal
ek net enkele van die bepalings aan:
"(a)
(b) 'Finale
produk' beteken die produk wat
uitgevoer word ...
(c)
(d) 'Insette'
beteken verhandelbare
produkte, plaaslik geproduseer of
ingevoer,
wat as 'n koste teen
inkomste gedebiteer word en deel vorm
van
die koste van 'n bepaalde
produsent ...
(g)
(h)
'Produksie' beteken, enige proses waardeur bykomende waarde geskep of
tot die waarde van reeds bestaande produkte toegevoeg is.
(i)
'Produsent' beteken 'n persoon wat produksie, soos hierbo omskryf,
onderneem ...
(i)
'Toegevoegde waarde' beteken die verskil tussen die uitvoerprys van
die finale produk wat uitgevoer word ... en die koste van
insette wat
gebruik is in die produksie van die finale produk wat uitgevoer word
...."
Deel
III,
onder die
opskrif "DIE STELSEL", bevat onder
andere die
volgende bepalings:
"Die
gedagte wat ten grondslag lê aan
16
kompensasie
onder hierdie kategorieë is kortliks die volgende:
Kateqorie
A
Kompensasie
onder kategorie A stel uitvoerders in die geleentheid om 50% van die
waarde van die toepaslike tarief-beskerming op insette
-
voortspruitende uit die beskerming van binnelandse bedrywe in Suid
Afrika - wat in die produksie van goedere vir uitvoer gebruik
is, te
eis, ongeag of sodanige insette werklik ingevoer of van 'n plaaslike
verskaffer aangekoop is. Die beginsel hier is om die
uitvoerder te
bevry van die kostenadeel inherent in die aankoop van insette wat in
die binnelandse mark beskerm is en wat gevolglik
teen hoër pryse
verkoop word as wat die geval sou gewees het as sodanige produkte nie
in die binnelandse mark beskerm was nie.
Die bedrag aan bystand te
verwagte ten opsigte van elke produk wat uitgevoer word hang af van
die totale waarde van kwalifiserende
insette wat in sodanige produk
gebruik word, sowel as van die skale van invoerreg op hierdie
insette.
Bystand
onder hierdie kategorie geskied outomaties binne die raamwerk van
hierdie riglyne, en bestaan uit 'n vermindering van inkomstebelasting
betaalbaar.
Kompensasie
onder hierdie kategorie.
17.
dit wil sê ten opsigte van
insette wat in produkte vir uitvoer gebruik word, is deur die bank
van toepassing. Dit beteken dat
alle uitvoerders in sowel die primêre
as die sekondêre sektor van die ekonomie in aanmerking kom vir
kompensasie ten
opsigte van insette, mits dié insette
onderhewig is aan invoertariefbeskerming in Suid-Afrika (ongeag of
dit 'n
ad valorem
-, 'n spesifieke of 'n formulereg is).
Uitsonderings op hierdie algemene reël is die volgende:
(i) Produkte van goudmyn- en
diamant-
mynmaatskappye. LET WEL: Die
posisie betreffrende ander edelmetale, soos omskryf in die Wet op
Mynregte, 1967, is nog nie tot klarigheid
gebring nie, en hierdie
produkte word derhalwe aanvanklik van die voordele onder hierdie
kategorie uitgesluit.
(ii) Smarag en beril van
edelsteen-graad in ruwe, ongeslypte of halfverwerkte vorm,
onverwerkte tieroog, steenkool, antrasiet, kooks,
afvalmetaal (yster-
en nie-ysterhoudend) en mensbloed en preparate daarvan.
Kategorie B
By hierdie skema word daar
voorsiening gemaak vir bystand aan uitvoerders in die vorm van
kompensasie teen 'n skaal van 10 persent
van die toegevoegde
waarde-komponent van uitvoergoedere, maar slegs ten opsigte
18
van
tariefbeskermde finale produkte
wat
uitgevoer
word. Hierdie bystand geskied
ook
outomaties
by wyse van 'n vermindering
van
inkomstebelasting.
Die
gedagte ten grondslag aan bystand onder hierdie kategorie is ook om
uitvoer-ders te kompenseer vir die koste verhogende uitwerking
van
die Suid-Afrikaanse beleid om binnelandse bedrywe te beskerm. Bystand
kragtens hierdie skema is aanvanklik slegs van toepassing
op dié
uitvoerbedrywe wat onder toestande van tariefbeskerming in die
binnelandse mark opereer, d w s waar die Suid-Afrikaanse
Doeanetarief
voorsiening maak vir 'n invoerreg op die uitgevoerde produk.
Ten einde
in die praktyk te bepaal of 'n produk vir bystand onder hierdie
katego-rie kwalifiseer, is dit nodig om in die Suid-Afrikaanse
Doeanetarief vas te stel of enige invoerreg op sodanige produk by
invoer van toepassing is. Dit word op 'n produk-siebasis gedoen
en
nie op 'n sektorale of bedryfsbasis nie. Gerieflikheidshalwe moet die
volle BTN-/CCCN-kodenommer wat in die Suid-Afrikaanse Doeanetarief
verskyn, op die klaringsbrief vir uitvoer aangegee word, hetsy 'n
invoerreg van toepassing is al dan nie. Dit maak nie saak wat die
skaal of aard van die reg is nie; solank daar 'n invoerreg bestaan,
kwalifiseer die produk.
Voorlopig
en totdat die Vaste Komitee insake Uitvoeraansporings 'n geskikte
grond-
19.
slag gelê
het vir die behandeling van eise ten opsigte van onverwerkte
grondstowwe en produkte van die mynbou-, vis-, landbou-,
bosbou-, en
dienstesektor, sal hierdie produkte nie vir kompensasie kragtens
hierdie skema kwalifiseer nie.
......."
Deel
IV
("EISPROSEDURE")
en Deel
V
bevat
voorskrifte
oor die vorms wat ingevul moet
word met die indiening van eise, hoe dit voltooi moet word, watter
dokumente daarmee saam moet gaan,
en so meer. Die volgende Deel
lui
soos volg:
"VI.
- INDIENING EN AFHANDELING VAN EISE
Eise moet
jaarliks binne 12 maande ná die end van die eiser se boekjaar
ingedien word by die Direkteur-generaal: Nywerheidswese,
Handel en
Toerisme, Privaat-sak X84, Pretoria, 0001.
Die
Departement van Nywerheids-wese, Handel en Toerisme kontroleer en
neem beslissings oor alle eise en reik sertifi-kate uit aan
die
Kommissaris van Binnelandse Inkomste waarin die bedrae aan
kompensasie toegestaan aangedui word, en stuur afskrifte van
sodanige
sertifikate aan die eisers.
1.3 'n
Beslissing van die Direkteur-
20
generaal:
Nywerheidswese, Handel en Toerisme by die vasstelling van die bedrae
aan kompensasie is finaal en afdoende: Met dien verstande
dat indien
sodanige beslissing op onjuiste inligting gegrond is of rekenkundig
foutief is, genoemde Direkteur-generaal daardie beslissing
kan intrek
en dit deur 'n nuwe beslissing kan vervang. Indien genoemde
Direkteur-generaal egter daarvan oortuig is dat die eis op
valse
inligting gegrond is of dat die eiser opsetlik misleidende inligting
verstrek het, kan hy alle kompensasie wat vir daardie
jaar toegestaan
is, intrek."
Bylaes 2
en 3 skryf die vorms voor wat gebruik moet
word vir
registrasie en vir die indiening van eise.
Ter
ondersteuning van sy betoog dat daar 'n
kontrak
tot stand gekom het tussen die appellant en
die
respondent het mnr
Southwood
ons verwys na die
beslissing
van die Appêlafdeling van die Hof van
Zimbabwe
in
S & T Import and Export (Pvt) Ltd v
Controller
of Customs and Excise
1981 (4) SA 196
(ZAD). In
daardie geval het die Hof te doen gehad met
'n "Export
Incentive Scheme" wat deur die Regering van
21
die
eertydse Rhodesië afgekondig is, waarvolgens aan geregistreerde
uitvoerders 'n persentasie van die waarde van uitgevoerde
goedere wat
gekwalifiseer het,
uitbetaal
sou word. Die Hof het aanvaar dat daar deur aanbod en aanname 'n
kontrak tot stand gekom het, en het die geskilpunt tussen
die partye
aangaande die uitwerking van die stelsel opgelos aan die hand van die
gewone beginsels wat geld ten opsigte van die veronderstelling
van
stilswyende terme in kontrakte. Die Hof se beslissing is egter nie
van enige werklike hulp in die huidige saak nie, om twee redes.
Die
eerste is dat, alhoewel die aansporingstelsel daar in
'n breë
sin van soortgelyke strekking was as die skema hier, die bewoording
en die formaat tog nie dieselfde
is nie.
Die tweede rede, wat belangriker is, is dat die Hof nie ingegaan het
op die vraag of daar 'n kontraktuele verhouding tot stand
gekom het
nie: blykbaar was die partye dit daaroor eens, en die Hof
22
se
uitgangspunt dat daar 'n kontrak was (op 197H), was eerder 'n
assumpsie as 'n beredeneerde bevinding. Gevolglik het die uitspraak
vir my nie oorredings-
waarde
nie. Of daar in die onderhawige saak 'n kontrak was, moet bepaal word
aan die hand van die feite van hierdie geval.
Na my
mening lei 'n oorweging van die omstandighede tot die gevolgtrekking
dat daar nie 'n kontraktuele verhouding tussen die appellant
en die
respondent ontstaan het nie. Om mee te begin, is die vorm en die
inhoud, trouens die hele voorkoms en strekking, van die kennisgewing
nie van so 'n aard as waaraan 'n mens gewoond is en wat 'n mens sou
verwag met betrekking tot ' n aanbod wat bestem is om tot
kontraktuele
aanspreeklikheid aanleiding te gee nie. Die voorgestelde
aanname in die vorm van registrasie of die indiening van 'n eis
volgens
die skema pas ook nie geredelik in by die gebruiklike
beskouing van 'n
23
aanname in
kontraktuele verband nie. Voorts is daar hier geen sprake van 'n
kommersiële transaksie in die gewone loop van die
handelsverkeer
nie. Wat hier
gebeur
het, is dat die Minister, verteenwoordigend van die uitvoerende gesag
van die Staat, bekend gemaak het dat sekere geldelike
voordele
beskikbaar gemaak is vir sekere uitvoerders wat aan bepaalde
vereistes voldoen en wat eise indien volgens die "riglyne"
wat daarvoor voorgeskryf is. Hierdie oorwegings dui op wat na my
oordeel van fundamentele belang is in die huidige ondersoek: die
aard
van die onderliggende verhouding tussen die partye. Daardie
verhouding is dié van owerheid teenoor onderdaan. Dit lê
op die gebied van die administratiefreg. Dit kan natuurlik gebeur dat
'n kontraktuele verhouding geskep word tussen die uitvoerende
gesag
en 'n onderdaan, soos wanneer 'n kommersiële ooreenkoms beklink
word, maar in die huidige geval is die beskikbaarstelling
aan
onderdane
24
van
geldelike bystand uit die Staatskas deur middel van 'n suiwer
begunstigende beskikking, iets wat so eie is aan 'n
administratiefregtelike
verhouding dat ek geen ruimte daarin kan sien
vir 'n bevinding van kontraktuele aanspreeklikheid van Staatskant
nie. Ek wil dit so
stel: objektief beoordeel, toe die Minister die
skema uitgevaardig het, en toe die appellant hom ingevolge die skema
geregistreer
het en 'n eis ingedien het, was daar nóg by die
een nóg by die ander die bedoeling om 'n kontraktuele
verhouding tot
stand te bring: die
animus contrahendi
het
weder-syds ontbreek. Gewoonlik, wanneer daar gesê word dat die
animus contrahendi
by partye tot 'n ooreenkoms ontbreek, word
daardeur te kenne gegee dat daar geen bedoeling is om hoegenaamd 'n
verbintenis of aan-spreeklikheid
van die een teenoor die ander tot
stand te bring nie. Maar dit is nie waarom dit hier gaan nie. Hier is
daar twee moontlike bronne
van gebonden-
25.
heid: 'n
kontrak, en die administratiefregtelike verhouding, en tussen die
twee staan laasgenoemde op die voorgrond, omdat die hele
aard en
strekking van die kennisgewing so sterk dáárvan spreek,
eerder as van eersgenoemde. Op die oog af verklaar
die kennis-gewing
dat die uitvoerende gesag die Staat verbind tot die vergoeding van
onderdane wat aan sekere vereistes voldoen.
Mense wat die voordele
kan en wil benut, moet 'n bepaalde eisprosedure nakom, maar die
kennis-gewing gee nie te kenne dat dit 'n
voorvereiste is vir die
totstandkoming van die owerheid se verbintenis as sodanig nie; die
bestaan daarvan word reeds aanvaar. Anders
as in die geval van twee
individue wat op privaatregtelike terrein beweeg, is daar niks
vreemds in die gedagte dat die Staat eensydig
aanspreeklikheid
teenoor sy onderdane opdoen nie. Inteendeel sou dit vreemd wees om te
dink dat die owerheid se onderneming ingevolge
die kennisgewing slegs
deur middel van
26.
aanname en
omskepping tot 'n kontrak afdwingbaar
gemaak kan
word. Wat dit betref, maak dit nie saak of
die
Minister se bevoegdheid om 'n skema soos hierdie
af te
kondig, ontleen word aan statutêre magtiging of
aan die
Staatsprerogatiewe nie (soos vervolgens
bespreek
gaan word). Om hierdie redes kan ek nie mnr
Southwood
se argument oor die ontstaan van 'n kontrak-
tuele
verhouding aanvaar nie.
Vervolgens
gaan ek oor tot 'n beskouing van
die
wysigings wat aan artikel 11
bis
van die Inkomste-
belastingwet
58 van 1962 aangebring is deur artikel 10
van Wet 96
van 1981. Vir huidige doeleindes lê die
kern van
die wysigings in twee woordomskrywings wat
ingevoeg
is by subartikel (1) van artikel 11
bis
en in
gedeeltes
van die nuwe subartikels (6) en (7) wat tot
die
artikel toegevoeg is. Die betrokke bepalings lui
soos volg:
"(1)
By die toepassing van hierdie artikel beteken -
27
'
Direkteur-generaal
'
die Direk-teur-generaal: Nywerheidswese, Handel en Toerisme of 'n
beampte in sy Departement wat onder sy beheer, leiding of toesig
op-tree;
'
uitvoeraansporinqskema
'
'n
skema,
soos op die toepaslike tydstip van krag, wat, tesame met enige
veranderings daarin, goedgekeur is en nie ingetrek is nie deur
die
Minister van Nywer-heidswese, Handel en Toerisme in oorleg met die
Minister van Finansies;
(6)
Behoudens die bepalings van subartikel (7), waar die
Direkteur-generaal ingevolge 'n uitvoeraansporingskema 'n bedrag
vasge-stel
het waarop iemand geregtig is ten opsigte van 'n jaar van
aanslag wat op of na 1 September 1980 eindig by wyse van vergoed-ing
ingevolge
bedoelde skema ten opsigte van insette of toegevoegde
waarde, deel die Direkteur-generaal bedoelde persoon en die
Kommissaris dienooreenkomstig
mee en word daar ten opsigte van die
betrokke jaar van aanslag en op aansoek van die genoemde persoon
toegelaat -
(a) in die
geval van 'n persoon behalwe 'n persoon in paragraaf (b) bedoel, die
aftrekking van sy inkomste vir bedoelde jaar 'n vermindering
(die
vergoedings-
28
vermindering
genoem) die bedrag
waarvan
sodanige som is as wat
genoeg is
om hom te voorsien van
'n
besparing in normale belas-
ting van
die bedrag aldus deur
die
Direkteur-generaal meege-
deel: ...
(7) (a)
Die plig op 'n persoon gelê om
'n opgawe
ingevolge die bepalings van hier-
die Wet te
verstrek, word nie opgeskort nie
vanweë
die feit dat 'n bedrag in subartikel
(6) bedoel
waarop die belastingpligtige
geregtig
is of mag word nie deur die
Direkteur-generaal
meegedeel is nie.
(b) 'n
Beslissing van die Direkteur-generaal by die vasstelling van so 'n
bedrag is finaal en afdoende en geen belasting-pligtige
is geregtig
om verligting ingevolge genoemde subartikel te eis nie tensy en
totdat 'n bedrag waarop so 'n eis gegrond mag word deur
die
Direkteur-generaal meegedeel is: ..."
Soos reeds
aangedui is, was mnr
Southwood
se betoog
dat
hierdie bepalings 'n
ex post facto
statutêre
magtiging
van die skema teweeggebring het. Ek stem
nie
daarmee saam nie. ' n Bestudering van die
bepalings
openbaar nie enige bedoeling aan die kant
van die
Wetgewer om die skema te magtig nie; al wat
29
gesê
kan word, is dat die bepalings erkenning gee aan die bestaan van die
skema, as 'n voldonge feit, met die oog daarop om
die Kommissaris te
magtig om binne die raamwerk van sy optrede ingevolge die
Inkomste-belastingwet die belasting-aanpassings te maak
wat in die
skema in die vooruitsig gestel word. Die Wetgewer wou die masjinerie
tot stand bring wat nodig was om uitvoering te gee
aan die skema,
maar was nie gemoeid met die magtiging van die skema self nie. Ek kan
dus nie die argument aanvaar dat die skema statutêr
gemagtig
was nie.
Dit lei my
tot die oorweging van die Staats-prerogatiewe, wat ten grondslag gelê
het van mnr
Delport
se betoog. Die onderwerp is indringend
bespreek in die uitsprake in die saak
Sachs v Donqes
N O
1950 (2) SA 265
(A) (en sien ook
Fellner v
Minister of the
Interior
1954 (4) SA 523
(A)). In daardie dae was die
prerogatiewe nog by ons, soos in
30
Engeland,
bekend as die "Royal prerogatives" of die "prerogatives
of the Crown". Sedertdien is ons Britse erfenis
in hierdie opsig
bestendig in die Grondwet van die Republiek van Suid-Afrika, 1961
(Wet 32 van 1961). Artikel 7(4) bepaal dat die
Staatspresident,
benewens die bevoegdhede wat uitdruklik aan hom toegeken word in
artikel 7(3), as hoof van die Staat ook dieselfde
bevoegdhede en
funksies het as wat die Koningin onmiddellik voor die
inwerkingtredinq van die Wet by wyse van prerogatief gehad het.
Die
uitwerking van hierdie bepaling het behoue gebly in artikel 6(4) van
die Grondwet van 1983 (Wet 110 van 1983).
Oor die
aard en omvang van die prerogatiewe bestaan daar onsekerheid, selfs
in die geledere van die House of Lords (kyk bv
Burmah Oil Co Ltd v
Lord
Advocate
[
1965] AC 75
op 113-4, en vgl
Council of
Civil Service Unions and Others v Minister for the
Civil
Service
[1983] UKHL 6
;
[1984] 3 All ER 935
(HL) op 950 a-g).
31
Baie is al
oor die onderwerp geskryf, ook hier ter lande. Vir die doeleindes van
die huidige saak is dit egter nie nodig om in die
algemeen aandag te
skenk aan die probleme wat in die literatuur bespreek word nie. Die
vrae wat hier ter sprake is, is van 'n beperkte
omvang, en ek bepaal
my daarby. Die eerste vraag is of, in die afwesigheid van statutêre
magtiging, die uitvoerende gesag by
wyse van prerogatief die
bevoegdheid gehad het om die skema uit te vaardig. Indien wel, is die
volgende ondersoek om te bepaal wat
die regsgevolge van die
uitoefening van die bevoegd-heid is, met besondere verwysing na die
vraag of, en indien wel, in watter mate
die handelinge van die
administrasie ten gevolge van die skema deur 'n hof beregbaar is.
Ten
aansien van die vraag na die owerheid se bevoegdheid om sonder
statutêre magtiging 'n skema soos die onderhawige een uit
te
vaardig, is die
32
volgende
oorwegings ter sake. Volgens die aanhef van die kennisgewing het die
Regering die nuwe uitvoer-aansporingstelsel aanvaar,
het die Minister
dit in die Volksraad aangekondig, en het die Minister die bylaes van
die kennisgewing, waarin die skema vervat is,
goedgekeur. Dit is
welbekend dat die Staatspreroga-tiewe, altans van die soort wat hier
ter sprake is, deur 'n Minister as bevoegde
orgaan van die
uitvoerende gesag uitgeoefen kan word; geen gesag hoef daarvoor
aangehaal te word nie. Weliswaar is daar geen direkte
getuienis van
'n Kabinetsbesluit of van die Minister se optrede nie, maar in die
omstandighede van hierdie saak is dit nie van belang
nie: dit is die
respondent se saak, nie die appellant s'n nie, dat die skema
behoorlik kragtens prerogatief uitgevaardig is; daardie
standpunt is
reeds namens die respondent geopper in die beantwoordende beëdigde
verklaring in die aansoek; en tydens die betoog
in
33
hierdie
Hof het mnr
Delport
op 'n vraag ons meegedeel dat die
respondent die juistheid van die gegewens in die aanhef van die
kennisgewing erken. Ons kan dus
met veiligheid aanvaar dat die skema
op die bevoegde vlak uitgevaardig is. Vervolgens, wat die inhoud van
die skema betref, is die
opvallendste kenmerk daarvan in die huidige
samehang dat dit geen verpligtinge vir onderdane skep nie en ook nie
op enige regte inbreuk
maak nie. Dit verleen uitsluitlik voordele.
Dit is, soos reeds gesê is, 'n suiwer begunstigende beskikking
(die uitdrukking
ontleen ek aan Wiechers,
Administra
-
tiefreq
,
2de uitg. 137 n 106). In hierdie opsig is dit 'n klassieke voorbeeld
van 'n handeling van die uitvoerende gesag wat kragtens
Staatsprerogatief
kan geskied. Wanneer so 'n beskikking die besteding
van Staatsfondse meebring, kan dit natuurlik nie geldig uitgevoer
word sonder
dat die Parlement die fondse bewillig nie. In die geval
van die skema sou die
34
voordele
toegeken word deur middel van belasting-verminderings. Die owerheid
sou dit nie kon bewerkstellig het in stryd met die bepalings
van die
Inkomstebelastingwet nie, maar, soos ons gesien het, is die nodige
wysigings aan die Wet aangebring om uitvoering aan die
skema te kon
gee. Later is die skema gewysig, deurdat kompensasie uitbetaal sou
word by wyse van promesses, aflosbaar na 2 jaar,
met rente. Daar is
geen rede om te dink dat die vereiste fondse vir hierdie doel nie
deur die Parlement beskikbaar gestel is nie,
en in die lig van die
respondent se standpunt oor die geldigheid van die skema kan ons met
veiligheid aanvaar dat dit wel gedoen
is. Daar is origens geen
suggestie dat die bepalings van die skema strydig kan wees met enige
Wet van die Parlement of reël
van die gemenereg nie. Vanweë
die voorgaande oorwegings is die gevolgtrekking na my mening
heelte-mal duidelik: die uitvaardiging
en inwerkingstelling
35
van die
skema was bevoegde handelinge van die uitvoerende owerheid kragtens
die Staatsprerogatief.
Vervolgens
kom ek by die regsgevolge van die skema. Mnr
Delport
het
aanvanklik, in sy skriftelike betoogpunte, aangevoer dat die feit dat
die skema kragtens Staatsprerogatief in die lewe gebring
is, tot
gevolg het dat die Direkteur-generaal 'n "absolute diskresie"
gehad het om te besluit of die appellant se produkte
kwalifiseer vir
bystand ingevolge die skema al dan nie, en verder dat sodanige
besluit hoegenaamd nie "vatbaar is vir beregting"
deur ' n
hof nie. Met sy mondelinge betoog voor ons het mnr
Delport
dadelik en met openhartigheid te kenne gegee dat hy nie kans sien om
hierdie argument te ondersteun nie. Ek dink mnr
Delport
se
houding was heeltemal geregverdig. Dit is nodig om kortliks te
verduidelik waarom ek so dink, aangesien my sienswyse in dié
verband aansluit by die bespreking wat daarna gaan volg van die
verdere betoog
36
wat mnr
Delport
aan ons voorgedra het.
Die
aanvanklike argument was gebaseer op twee gedagtes: die Staat kan nie
sy toekomstige vryheid van optrede aan bande lê nie,
en die
howe bemoei hulle nie met die beleidsbeslissings van die uitvoerende
gesag nie. Enkele voorbeelde van gevalle waar hierdie
twee gedagtes
in die regspraak bespreek is, is die volgende:
Rederiaktiebolaget
Amphitrite v
The Kinq
[1921] 3 KB 500
;
Sachs v Donqes
NO supra
,
per
CENTLIVRES AR op 304, 306 en
per
VAN
DEN HEEVER AR op 311, 314, 316;
Fellner v Minister of the
Interior
supra
, per CENTLIVRES HR op 536 C-F; en
Waterfalls Town
Manaqement Board v Minister of Housing
1957 (1) SA 336
(SR). Na
my mening is die gemelde gedagtes nie van toepassing in die
omstandighede van die huidige saak nie. Hulle het betrekking
op
Staatshandelinge op die vlak van die uitvoerende gesag ("executive
action"). Hulle sou 'n rol kon gespeel
37
het as die
geskilpunt hier in verband gestaan het met die intrekking van die
skema as sodanig (soos met die intrekking van 'n paspoort
-
Sachs
v Donqes NO supra
). Ten opsigte van 'n intrekking van die skema
sou daar gesê kon word, met aanwending van die genoemde
gedagtes, dat die uitvaardiging
van die skema nie die uitvoerende
owerheid kan belet om dit eensydig terug te trek nie en dat die howe
nie kan ingaan op die beleidsoorwegings
wat 'n besluit om dit te doen
ten grondslag lê nie. (Moeilike vrae sou egter kan ontstaan in
verband met die verwagtings en
die regte van uitvoerders wat ontstaan
het vóór die intrekking.) Maar dit is nie waaroor
hierdie saak gaan nie. Die
respondent het nooit voorgegee dat die
skema ingetrek is of verval het nie; dit is inteendeel duidelik dat
dit te alle tersaaklike
tye van krag gebly het. Daar was wel
wysigings, maar in die huidige verband is hulle nie van belang nie en
kan hulle buite rekening
38
gelaat
word. Waaroor hierdie saak gaan, is 'n besluit en 'n beslissing van
die Direkteur-generaal dat die appellant se produkte nie
kwalifiseer
vir vergoeding ingevolge die skema nie. Daardie beslissing is nie
geneem op uitvoerende regeringsvlak nie; die beleidsbepaling
op
daardie vlak het reeds tot uiting gekom en gestalte gekry, en is
afgehandel, deur die uitvaardiging van die skema. Wanneer die
Direkteur-generaal 'n beslissing neem oor die vraag of 'n uitvoerder
se produk kwalifiseer vir bystand ingevolge die skema, doen
hy dit
ter toepassing en ter uitvoering van die skema, en as 'n funksionaris
wat sy bevoegdheid ontleen aan die bepalings van die
skema. As
sodanig, en as 'n amptenaar van die Staat, is hy gebonde om op te
tree binne die raamwerk van die skema. Hy tree dan op,
op 'n
administratiefregtelike vlak wat sy beslissings beregbaar maak deur
'n hof. Die perke van sy bevoegdheid word vasgelê
in die
39
skema;
oorskry hy dit, is sy optrede ongemagtig en ongeldig, en dan kan die
hof ingryp.
Die
voorgaande benadering, besef ek, beteken in effek dat daar
pro
tanto
aan die skema die uitwerking van wetgewing verleen word. Ek
is oortuig daarvan dat daar geen rede is om terug te deins vir so 'n
resultaat nie. As daar gesê word dat daar geen wetgewende
bevoegdheid in die Minister gesetel het nie, dan word daardeur bedoel
dat die Minister nie deur statuut gemagtig was om ondergeskikte
wetgewing uit te vaardig nie. Maar vir die doeleindes van die huidige
bespreking staan die Staatsprerogatiewe in die plek van 'n statuut.
Die Minister kan natuurlik nie kragtens prerogatief verpligtinge
skep
of regte aantas nie (die Britse konstitusionele geskiedenis het lank
gelede daarvoor gesorg), maar soos ons reeds gesien het,
is die skema
uitsluitlik begunstigend. Dit synde die geval, kan daar na my oordeel
geen beswaar teen
40.
wees om
aan die skema die uitwerking van 'n statuut te gee in die mate wat
nodig is om ongemagtigde beslissings van 'n funksionaris
van die
administrasie te hersien nie. Per slot van sake sou die enigste
alternatief wees om aan 'n gegriefde uitvoerder wat die hof
om
regshulp nader, te sê:
non possumus
, en om hom weg te
wys, selfs al sou dit vasstaan dat hy 'n geldige eis om vergoeding
het en dat sy eis afgewys is op grond van willekeur
of gebrek aan
behoorlike aandag. Dit kan nie reg wees nie. Dit kon sekerlik ook nie
die bedoeling van die uitvoerende gesag gewees
het met die
uitvaardiging van die skema nie.
Daar is
twee Engelse sake wat steun verleen aan die voorgaande gedagtegang.
Die eerste is
Reqina
v Criminal Injuries Compensation
Board, Ex parte Lain
[1967] 2 QB 864.
Die omstandighede van
daardie geval toon ' n mate van ooreenkoms met dié van die
huidige. Die Home Secretary het in die House
of Commons 'n
41
skema
afgekondig vir die vergoeding van mense wat skade gely het as gevolg
van geweldpleging in bepaalde omstandighede. Die skema
het
voorsiening gemaak vir die aanstelling van 'n raad wat volgens die
bepalings van die skema eise om vergoeding moes oorweeg en
beslissings daaroor neem. Geen statutêre magtiging vir die
uitreiking van so 'n skema het bestaan nie, maar die Britse Parlement
het fondse bewillig vir die uitvoering daarvan. 'n Applikant wie se
eis om vergoeding deur die raad afgewys is, het by die Hof aansoek
gedoen om 'n bevel van
certiorari
om die beslissing van die
raad tersyde te stel op grond van beweerde "errors on the face
of the record". Hierdie tegnikaliteite
van die Engelse
administratiefreg kan ons maar buite rekening laat; so ook die
beskrywing in die uitsprake van die funksies van die
raad as
"judicial or guasi-judicial". Van belang is die
beginselstandpunt van die Hof dat die beslissing van
42
die raad
hersienbaar is (om ons terminologie te
gebruik),
en die gronde waarop die standpunt gebaseer
is. In
twee van die drie uitsprake word dit
uitdruklik
genoem dat die skema kragtens prerogatief
uitgevaardig
is, en in al drie die uitsprake word
beslis dat
dit aan die beregbaarheid van die raad se
beslissing
geen verskil maak dat die raad sy
bevoegdheid
nie aan wetgewing ontleen het nie. In die
uitspraak
van ASHWORTH J word gesê (op 891G);
"...
I
do not think
that this court should
shrink from
entertaining this application merely because the board had no
statutory
origin. It cannot be suggested
that the
board had unlawfully usurped
jurisdiction;
it acts with lawful
authority, albeit such
authority is derived
from the executive and
not from an Act of
Parliament."
LORD
PARKER CJ stel die posisie pittig soos volg (op
881C):
"...
there is no reason why the remedy by way of certiorari cannot be
invoked to a body of persons set up under the prerogative."
43
Opvallend
is die onderskeid wat gemaak word tussen die
handelinge
van die uitvoerende gesag en die handelinge
van die
raad. DIPLOCK LJ wys daarop dat die
uitvoerende
owerheid na willekeur die bepalings van
die skema
kan wysig in die uitoefening van "its
unfettered
and arbitrary executive discretion" (op
885F en
887A), maar dat die raad se bevoegdheid
omskryf
word in die skema en dat sy optrede onderhewig
is aan die
beheer van die Hof (op 886A, 887C-E en
888E). Die
posisie van die raad word deur LORD PARKER
CJ soos
volg gestel (op 882E):
"...
the board in my judgment comes fairly and squarely within the
jurisdiction of this court. It is, as Mr Bridge said, 'a servant
of
the Crown charged by the Crown, by executive instruction, with the
duty of distributing the bounty of the Crown'."
Wat die
meriete van die aansoek betref, was dit nodig
om 'n
vertolking te gee aan sekere van die bepalings
van die
skema. Op die oog af beoordeel, het die Hof
44
dit gedoen
(op 879A-880C) op 'n wyse wat geensins verskil het van dié wat
gepas sou gewees het by die
uitleg van
wetgewing nie.
Die tweede
saak is
Council of Civil Service
Unions and Others v
Minister for the Civil Service
[1983] UKHL 6
;
[1984] 3 All ER 935
(HL). Kragtens
die "royal prerogative" het die Koningin (op advies van die
Regering) 'n Order in Council uitgereik, in
artikel 4 waarvan die
betrokke Minister gemagtig is om regulasies of instruksies uit te
reik met betrekking tot die diensvoorwaardes
van staatsamptenare. In
die uitoefening van hierdie bevoegdheid het die Minister instruksies
uitgereik waardeur sekere amptenare
verbied is om aan vakbonde te
behoort. Die geldigheid van die instruksies is aangeveg op grond
daarvan dat daar geen raadpleging
vooraf plaasgevind het met die
betrokke amptenare nie. Met die oog op die benadering wat ek hierbo
uiteengesit het, is die uitspraak
van
45
LORD
FRASER van belang. (LORD BR
I
GHTMAN
het met hom
saamgestem
(op 960g-h).) LORD FRASER het die volgende
gesê
(op 942e-h en 943d/e):
"There
is no doubt that, if the 1982 Order
in
Council had been made under the authority
of
a statute, the power delegated to the
minister
by art 4 would have been construed
as being
subject to an obligation to act fairly.
I
am unable to see why the words
conferring
the same powers should be
construed
differently merely because their
source was
an Order in Council made under
the
prerogative There seems no
sensible
reason why the words should not bear the same meaning whatever the
source of authority for the legislation in which they
are contained.
The 1982 Order in Council was described by Sir Robert Armstrong in
his first affidavit as primary legislation; that
is, in my opinion, a
correct description, subject to the qualification that the Order in
Council, being made under the prerogative,
derives its authority from
the sovereign alone and not, as is more commonly the case with
legislation, from the sovereign in Parliament.
Legislation frequently
delegates power from the legislating authority, the sovereign in one
case, Parliament in the other, to some
other person or body and, when
that is done, the delegated powers are defined more or less closely
by the legislation, in this case
by art 4. But, whatever their
source, powers
46
which are
defined, either by reference to their object or by reference to
procedure for their exercise, or in some other way, and
whether the
definition is expressed or implied, are in my opinion normally
subject to judicial control to ensure that they are not
exceeded.
Accordingly,
I
agree with the
conclusion
of Glidewell J that there is no
reason for
treating the exercise of a power
under art 4 any differently from the exercise of a
statutory
power merely because art 4 itself is found in an order issued under
the prerogative."
Die ander
drie Law Lords het heelwat verder gegaan.
Hulle het
bevind dat nie alleen die uitoefening van
die
gedelegeerde bevoegdheid van die Minister
hersienbaar
is nie, maar dat ook die uitoefening van
die
prerogatiewe mag self beregbaar kan wees in
bepaalde
omstandighede (waarop ek nie hoef in te gaan
nie).
Hierdie ontwikkeling in die Engelse reg is vir
die
doeleindes van die huidige saak nie ter sake nie,
maar dit
is miskien wenslik, om moontlike misverstand
47
te vermy,
om net iets te sê oor die manier waarop daar na hierdie saak
("die
CCSU
-saak") verwys is in
Boesak
v
Minister of Home Affairs and Another
1987 (3) SA 665
(C). Daar
het dit gegaan oor die intrekking van 'n paspoort. FRIEDMAN R, wat
die uitspraak van die Volhof gelewer het, het bloot
veronderstel dat
die weiering of intrekking van 'n paspoort vatbaar is vir geregtelike
hersiening ooreenkomstig die CCSU-saak, maar
bygevoeg: "despite
the South African authority to the contrary". Dit is duidelik
dat FRIEDMAN R verwys het na die beslissing
van die meerderheid van
die Law Lords, soos blyk uit sy voorafgaande aanhalings uit die
uitspraak van LORD DIPLOCK; en die teenstrydige
Suid-Afrikaanse gesag
waarna hy verwys het, was hoofsaaklik die uitsprake van CENTLIVRES AR
en VAN DEN HEEVER AR in
Sachs v Donqes NO supra
(sien FRIEDMAN
R se uitspraak op 680B-I). Die standpunt wat in daardie uitsprake
gehuldig is, sal, as die
48
geleentheid
hom voordoen, in heroorweging geneem moet word, met die oog op die
herkoms van die prerogatiewe en die rol wat die Engelse
reg in dié
opsig by ons speel, in die lig van die ontwikkeling daar wat
weerspieël word in die meerderheidstandpunt in
die
CCSU
-saak.
(En ek kan terloops daarop wys dat die Engelse Court of Appeal nou
beslis het dat die weiering van 'n paspoort onderhewig is
aan
hersiening deur 'n hof - sien
R v Secretary of State for Foreign
and Commonwealth Affairs, ex parte Everett
[1989] 1 All ER
655
(CA)). Maar die huidige saak is nie die geleentheid om so 'n
ondersoek aan te pak nie, en ek sê dus verder niks daaroor nie.
Vir huidige doeleindes is dit net nodig om die volgende te sê.
Die besondere situasie waarmee ons in hierdie saak te doen het,
het
nog nie vantevore in ons regspraak te berde gekom nie (altans, sover
my kennis strek). Dit is nie aangespreek in die genoemde
uitsprake in
Sachs
49
v
Donqes NO supra
nie. Dit staan ons dus vry om die
minderheidstandpunt in die
CCSU
-saak, soos dit weerspieël
word in die uitlatings van LORD FRASER, wat ek hierbo aangehaal het,
te aanvaar ter ondersteuning
van die benadering wat ek vroeër
uiteengesit het.
Teen die
voorgaande agtergrond kom ek nou by die hoofpunt van mnr
Delport
se betoog. Dit was dat daar uit hoofde van die bepalings van die
skema self tog 'n diskresie toevertrou is aan die Direkteur-generaal
- nie 'n "absolute" diskresie soos hierbo bespreek is nie,
maar 'n diskresie in administratief-regtelike sin van so 'n
aard dat
sy beslissing slegs ongedaan gemaak kan word op die beperkte
hersienings-gronde van ons reg met betrekking tot die uitoefening
van
diskresionêre bevoegdhede. Om die verwarring te probeer vermy
wat kan voortspruit uit die beskrywing van 'n diskresie as
"vry",
"gebonde", "wyd" of "nou", en so meer,
sal ek gebruik maak van die blote teen-
50
stelling
tussen die aanwesigheid en die afwesigheid
van 'n
diskresie, en ek doen dit in aansluiting by die
uitspraak
van hierdie Hof in die welbekende saak
Shidiack
v Union Goverment (Minister of the Interior)
1912 AD
642.
Die wetgewing wat daar onder behandeling
was, het
ses kategorieë van verbode immigrante voor-
geskryf,
aan wie toegang tot die land deur 'n beampte
geweier
kon word. In die uitspraak is die ses
kategorieë,
soos vervat in paragrawe (a) tot (f) van
die
betrokke artikel, in twee groepe verdeel, wat
beknop
soos volg voorgestel kan word:
A.(a)
iemand wat weens gebrekkige opvoeding nie in staat is om self 'n
aansoek uit te skryf en te onderteken ter bevre-diging van
die
Minister nie;
(c) iemand
wat sekere oortredings begaan het en wat, as gevolg van die
omstan-dighede daaraan verbonde, deur die Minister geag word
ongewens
te wees;
(f) iemand
wat as gevolg van inligting ontvang van sekere bronne deur die
Minister geag word ongewens te wees;
B.(b)
iemand wat nie oor waarneembare lewensmiddele beskik nie of waarskyn-
51
lik 'n
publieke las gaan word;
iemand
wat 'n kranksinnige is binne die bestek van 'n sekere statutêre
omskrywing;
iemand
wat 'n bestaan maak uit die opbrengs van prostitusie.
Ten
opsigte van groep A het die Hof bevind dat ' n
diskresie
aan die Minister toevertrou was en dat sy
beslissing
gevolglik in 'n hof aanvegbaar is slegs op
die nou
reeds bekende beperkte gronde soos
mala fides,
onbehoorlike
motief of 'n versuim om behoorlike aandag
aan die
saak te bestee. Van meer belang vir huidige
doeleindes
is wat die Hof gesê het oor groep B: in
daardie
gevalle is die gronde van weiering nie afhank-
lik van
die uitoefening van 'n amptelike diskresie
nie; 'n
beampte wat hom op hulle beroep "must
establish
them absolutely"; en as sy optrede aangeveg
word, "it
will be competent for a court to inguire
into and
determine the whole matter" (op 652). Die
paragrawe
in groep B bevat nie woorde soos in die
52
paragrawe
in groep A, wat dui op die opinie of die oordeel van die Minister
nie. Terselfdertyd is dit duidelik, meen ek, dat die paragrawe
in
groep B tog nie toegepas kan word deur ' n beampte sonder om ' n mate
van oordeel aan die dag te lê nie. Dit lê voor
die hand
dat daar dikwels ruimte vir meningsverskil sal kan bestaan oor die
vraag of die feite met betrekking tot 'n bepaalde immigrant
tereg
binne daardie bepalings tuisgebring kan word al dan nie. Die
beweegruimte wat daar bestaan by die toepassing van die bepalings
skakel egter nie die objektiewe beregbaarheid van 'n beslissing
daarvolgens uit nie. Wanneer daar dan gesê word dat die beampte
in hierdie gevalle nie 'n diskresie het nie, dan beteken dit dat die
Wetgewer nie die jurisdiksie van die hof uitgesluit het om objektief
te beoordeel of die feite wel binne die bepalings val, en as dit blyk
nie die geval te wees nie, om te bevind dat die beampte sy
53
magte
oorskry het en op daardie grond sy beslissing tersyde te stel nie.
Die
voorgaande benadering kan nou op die
bepalings
van die skema toegepas word. Sentraal tot die ondersoek is die
bepaling dat van die skema uitgesluit word "onverwerkte
grondstowwe en produkte van die mynbou-, vis-, landbou-, bosbou- en
dienstesektor". Mnr
Delport
het aangevoer dat die
trefwydte van die bepaling onseker is, en as voorbeelde daarvan
voorgehou sekere meningsverskille tussen die
appellant se getuies oor
die vraag wanneer die proses van "verwerking" by die
appellant se myn 'n aanvang neem. Dit is
inderdaad maklik om aan
voorbeelde te dink, ten opsigte van al die genoemde sektore van die
ekonomie, waar dit moeilik kan wees om
te besluit of 'n bepaalde
produk binne of buite die bestek van die bepaling val. So onomlyn en
vaag is die bepaling, sê mnr
Delport
, dat die Direkteur-
54
generaal
noodwendig 'n diskresie moet hê om beslissings daarvolgens te
neem. Ek stem nie saam met hierdie benadering nie. Daar
is geen
suggestie in die bewoording van die bepaling dat dit aan iemand wat
'n besluit oor die toepassing daarvan moet neem, oorgelaat
word om 'n
oordeel te vel oor kwessies van beleid, ekonomiese wenslikheid, die
openbare belang, doelmatigheid en so meer nie - die
soort oorwegings
wat gewoonlik aanduidend is van die verlening van 'n diskresie. Daar
is niks wat daarop dui dat die opinie of die
oordeel van die
besluitnemer as deurslaggewend beskou behoort te word nie. Die
bepaling postuleer inteendeel 'n blote feitlike norm:
is die betrokke
grondstowwe of produkte verwerk of onverwerk? Die enigste oordeel wat
die besluitnemer aan die dag moet lê,
is om te bepaal of die
norm, onverwerk, op die feite met betrekking tot 'n bepaalde
grondstof of produk van toepassing is al dan
nie. Die bepaling van
55
die
toepaslikheid van die norm op bepaalde feite
is nie op
sigself 'n voldoende grondslag vir 'n
bevinding
dat 'n diskresie verleen is nie (vgl
Reinecke
en 'n Ander v Nel en 'n Ander
1984 (1) SA 820
(A) op
834H-835B). Ook die oorwegings dat die
toepassing
soms moeilik kan wees, dát dit basies 'n
kwessie
van graad sal behels, en dat daar ruimte vir
meningsverskille
bestaan, bring nie mee dat 'n
diskresie
aan die besluitnemer toevertrou is nie (in
die sin
soos hierbo aangedui na aanleiding van die
Shidiack
-saak).
Vir sy
betoog het mnr
Delport
sterk gesteun
op
die bepalings wat voorkom in Deel
VI
van
Bylae 1
van die
skema, onder die opskrif "Indiening en
Afhandeling
van Eise", waarvan die kern soos volg
lui:
"1.2
Die Departement ... kontroleer en neem beslissings oor alle eise ....
1.3 'n
Beslissing van die Direkteur-
56
generaal
... by die vasstelling van die bedrae aan kompensasie is finaal en
afdoende ...."
Na my
mening is hierdie bepalings nie vatbaar vir die
uitleg dat
'n diskresie aan die Direkteur-generaal
toevertrou
word in die sin wat aangevoer word nie.
Klousule
1.3 is klaarblyklik slegs toegespits op die
vasstelling
van die bedrae van kompensasie deur die
Direkteur-generaal:
dit slaan op niks meer nie as die
rekenkundige
proses wat nodig is om die uitvoering van
die skema
in individuele gevalle tot 'n konkrete
resultaat
te reduseer. Die bewoording verwys nie na
die
voorafgaande proses om te bepaal of 'n eiser se
produkte
kwalifiseer vir kompensasie nie, en daar is
geen rede
om so 'n gedagte te veronderstel nie. In
ieder
geval kan dit nie gesê word dat klousule 1.3 'n
diskresie
vir die Direkteur-generaal skep, selfs met
betrekking
tot die vasstelling van die bedrae van
kompensasie
nie. Die formules vir die berekening van
57
die
bedrae, soos dit in die kennisgewing uiteengesit
word,
staan vas. Dit is
ondenkbaar
dat
die Direkteur-
generaal die bedrae sou kon
vasstel na sy eie
goeddunke, of volgens 'n
oordeel wat onafhanklik staan
van die
neergelegde formules. Al wat klousule 1.3
beteken,
is dat die matematiese berekeninge van die
Direkteur-generaal
onaanvegbaar is. In teenstelling
met
klousule 1.3, verwys klousule 1.2 nie na die
Direkteur-generaal
nie, maar na die Departement. Die
teenstelling
is nie net opvallend nie, maar ook
betekenisvol.
Dit is duidelik, meen ek, dat klousule
1.2
slegs aanduidend is van hoe eise binne die
raamwerk
van die administrasie afgehandel sal word,
soos
ook blyk uit die opskrif van Deel
VI;
die
Engelse bewoording van klousule 1.2: "The
Department
. . . will check and decide on
all claims"; en die
laaste gedeelte
van klousule 1.2, waarvolgens die
58
Departement
sertifikate moet uitreik aan die Kommissaris en afskrifte aan eisers
moet stuur. Die teenstelling tussen klousules 1.2
en 1.3 regverdig
verder die afleiding dat die "beslissings" van die
Departement
nie
"finaal en afdoende" is nie - hulle
kan aangeveg word. Wat betref die gronde van aanvegting, is dit na my
mening ondenkbaar
dat bedoel kon gewees het om 'n diskresie te
verleen aan so 'n amorfe entiteit soos "die Departement";
die verwysing na
die hele Departement (in teenstelling met die
Direkteur-generaal) is op sigself vernietigend van die gedagte van 'n
diskresie.
Ander
punte wat mnr
Delport
in hierdie
verband geopper het, kan
kortliks afgehandel word. Hy
het verwys na
die gebruik van die woord "riglyne" in die aanhef van die
kennisgewing, in die opskrif van
bylae 1,
en in die bepalings van die skema self; na
die
bewoording van die Inleiding (Deel
I)
van
Bylae 1,
59
waarin
daar onder meer melding gemaak word van
"uitstaande
knelpunte en grys gebiede" wat nog nie uit
die
weg geruim is nie; na die gebruik van die woorde "Die gedagte
wat ten grondslag l
ê
..." aan die begin
van Deel
III
(Die Stelsel); en die woorde ter aanvang
van die bepaling waarom die geskilpunt hier
wentel:
"Voorlopig en totdat die Vaste
Komitee ... 'n geskikte
grondslag gel
ê
het ..."; en op grond daarvan
aangevoer
dat die hele skema so vaag en tentatief is
dat
'n diskresie noodsaaklik is om beslissings oor die
toepassing
daarvan effektief te maak. Ek kan nie met hierdie beskouing van die
skema saamstem nie. Op die
keper beskou,
stel die bepalings van die skema wat ek
vroe
ë
r
aangehaal het dit duidelik dat die "grys
gebiede"
waaroor helderheid nog nie verkry is nie,
uitdruklik
van die skema uitgesluit word; die
"onverwerkte
grondstowwe en produkte" is juis so 'n
geval.
Ten aansien van die gebied wat wel deur die
60
skema
gedek word, kom die bepalings van Deel
II
(Woordomskrywing) en Deel
III
(Die Stelsel) my nie as
tentatief
of vaag voor nie. Bowendien, as die
owerheid
die bepaling van die presiese geldingsgebied
van
die skema aan die diskresie van die Departement of
sy
Direkteur-generaal wou oorgelaat het, sou dit
maklik
gewees het om so 'n bedoeling deur gepaste
woorde
in die skema duidelik te maak. Die afwesigheid
van
sulke woorde is opvallend, en die rede daarvoor l
ê
myns insiens voor die hand: as die eise van
uitvoerders afhanklik vir goedkeuring sou
wees van die
uitoefening van amptenare se
diskresie, sou die doel
van die skema, om
uitvoere aan te spoor, grotendeels
verydel
kon word, omdat uitvoerders traag sou wees om
hulle
sake op so 'n onsekere grondslag in te rig.
Voorts het
mnr
Delport
verwys na 'n dokument onder die opskrif
"Explanatory Notes", wat deur die Departement onder
uitvoerders versprei is nadat
die
61
skema
alreeds 'n tyd lank in werking was (die presiese datum is onbekend).
Daarin kom die volgende voor:
"In
the process of implementing these additional incentive schemes it was
considered necessary for the sake of uniform and orderly
claiming and
verification procedures to publish a set of guidelines by way of
Government Notice No R 2219 of 31 October 1980. As
such the
guidelines were never viewed by the Standing Committee on Export
Incentives as ultimate rules and regulations in terms of
which claims
are reguired to be compiled and processed but rather, as the term
suggests, a flexible guide for the convenience of
both claimants and
the Department as administrator of the schemes. Since publication of
the guidelines, however, a considerable number
of claims received in
the Department have been found to be lacking in substance permitting
a reasonable and justifiable determination
of the amounts of Category
A and/or Category B compensation. These deficiencies are not unusual
in the initial stages of introducing
a new scheme for which there is
no precedent and where a number of practical problems cannot be
foreseen at the conception stage
of the scheme.
The
purpose of this document is to facilitate the compilation and
processing of Category A (Input Compensation) and Category B
(Value-added
Compensation) export
62
incentive
claims. All explanations and documents needed to claim are embodied
herein and it is thus unnecessary to refer to the Government
Notice
in which details of these incentives were initially published, nor
should the documents embodied in the Notice be used for
claiming."
Na my
mening kan dit nie uit hierdie aantekeninge
afgelei
word dat die bepaling of 'n eiser se produkte
vir
vergoeding onder die skema kwalifiseer,
diskresionêr
sou wees nie. Die uitdrukking "flexible
guide"
verwys in die samehang na niks meer nie as die
praktiese
samestelling en hantering van eise as
sodanig.
Dit kan nie beteken dat die vraag of die
appellant
se produkte onverwerkte grondstowwe of
produkte
is, vir beantwoording oorgelaat word aan die
diskresie
van die Departement nie.
Ten
slotte, wat hierdie aspek van sy betoog
betref,
het mnr
Delport
verwys na die vervanging van
klousule
1.3 van Deel
VI
van
die skema, wat afgekondig
is in die
Staatskoerant van 26 Februarie 1988. Die
63
nuwe
klousule lui nou so:
"1.3.1
Die Direkteur-generaal van Handel en Nywerheid kan in sy absolute
diskresie
(a)
bepaal
of 'n spesifieke eis aan
die bepalings
van Afdeling
IV
voldoen;
(b) behoudens
(a), die
vergoedingsbedrag bepaal wat ten
opsigte van 'n
bepaalde eis
betaal mag word.
1.3.2 'n
Bepaling deur die gemelde
Direkteur-generaal soos beoog
in
paragraaf 1.3.1 is finaal en
afdoende.
1.3.3 "
Die betoog
was nie dat die nuwe bepalings terugwerkend van krag is op die
appellant se eise nie, maar wel dat dit aantoon wat die
bedoeling was
met die oorspronklike klousule 1.3. Na my oordeel strek die nuwe
bepalings nie ter ondersteuning van mnr
Delport
se submissies
oor die betekenis van klousule 1.3 soos dit aanvanklik was nie, maar
is dit inteendeel direk teenstrydig daarmee, pm
twee redes. Die
eerste is dat klousule 1.2, soos hierbo bespreek, nie verander is
64
nie,
en nog net so bly staan. Die tweede is dat
paragraaf
(a) van klousule 1.3.1 spesifiek vasgekoppel
word
aan die bepalings van "Afdeling
IV"
(wat ek
beskryf
het as Deel
IV),
en
dit het betrekking op die
"Eisprosedure"
en niks anders nie. Die afleiding is onweerstaanbaar dat dit nie die
bedoeling was om ten
opsigte van die vraag
of 'n eiser se produkte binne
die bestek
van Dele
II
en
III
(Woordomskrywing
en Die
Stelsel) val, die besluit aan die
diskresie van
ó
f
die
Departement
ó
f
die Direkteur-generaal oor te laat nie.
My
gevolgtrekking is dus dat mnr
Delport
se betoog verwerp moet
word en dat daar geen diskresie in die Direkteur-generaal gesetel het
om die appellant se eise te verwerp
nie. Na aanleiding van hierdie
bevinding kan daar nou gekyk word na hoe die beslissing geneem is.
Tot dusver in die bespreking het
ek vir gerief, en in aansluiting by
die manier
65
waarop die
betoog voorgedra is, veronderstel dat dit
die
Direkteur-generaal self was wat die beslissing
geneem
het. In werklikheid het nie hy nie, maar 'n
ander
amptenaar, mnr J S J Kruger, die besluit geneem:
hy beklee
die pos Direkteur: Uitvoerhandelsbevordering
in die
Departement, en hy het opgetree as die
gedelegeerde
van die Direkteur-generaal. (As
laasgenoemde
beklee was met 'n diskresie, is dit 'n
vraag of
hy geldig sy bevoegdheid kon gedelegeer het,
maar
daarop hoef ek nie in te gaan nie. ) Mnr Kruger
het die
beëdigde verklaring afgelê wat die respondent
se
beantwoordende verklaring in die aansoek was, en hy
het ook by
die verhoor getuig. In sy beëdigde
verklaring
sê hy dat hy, oor die vraag of die
appellant
se produkte onverwerkte grondstowwe of
produkte
van die mynbou is, die deskundige mening van
prof
Beukes ingewin het, en op sterkte daarvan
"het
ek in my diskresie besluit dat die besondere produkte nie as
kwalifiserende
66
produkte
ingevolge die 'Kennisgewing' beskou kon word nie."
Hy sê
ook dat
"hierdie
beslissing binne my diskresie as gedelegeerde van die
Direkteur-generaal val."
Verder
verklaar hy
"dat
ek my diskresie behoorlik uitgeoefen het ooreenkomstig die beleid van
die Departement .... Die totstandkoming van die skema
het dus slegs
geskied ter uitvoering van regeringsbeleid om uitvoere uit die
Republiek aan te spoor. Dit synde so, doen ek met eerbied
aan die
hand, was ek geregtig om my diskresie teen die Applikant uit te
oefen."
In sy
mondelinge getuienis het hy verduidelik op grond
waarvan sy
beslissing teen die appellant gegaan het:
"Die
applikant se produk het deur 'n proses gegaan en daar is ook waarde
toegevoeg? â Ja.
Maar u sê
nogtans kwalifiseer die applikaht nie. As ek u dan reg verstaan sê
u hier het die verwerking nie ver genoeg
gegaan nie, nie waar nie? â
Ja, inderdaad wat ek hier in gedagte gehad het was om te sê
hier het ons te make gehad met 'n
primêre produk van die mynbou
- wat deur sekere prosesse gegaan het, maar dat ons nog maar
67
altyd aan
die end van daardie proses met 'n primêre produk van die mynboú
te doene gehad
het.
So wat u
sê mnr. Kruger, is dat die verwerking het nie ver genoeg gegaan
nie? â Dit was die slotsom waartoe ek geraak het.
Ja, nee
soos ek u sê daar is prosesse, daar is toevoeging in waarde,
met ander woorde daar is verwerking, maar dit gaan nie
ver genoeg
nie, korrek? â Inderdaad, ja.
Dit
beteken ons het nie hier te doen met ' n onverwerkte produk nie, maar
net nie ' n ver genoeg verwerkte produk nie, is dit reg?
â Ja, dit
was nog altyd ' n primêre produk wat nie ver genoeg verwerk was
om vir die stelsel te kwalifiseer nie.
Hy is wel
verwerk, maar net nie ver genoeg verwerk nie. â Ja, ek sou dit
toegee."
Dit ly
geen twyfel nie dat mnr Kruger se getuienis
eerlik en
openhartig was, en dat hy volkome te goeder
trou
opgetree het, en sy funksie vervul het soos hy
dit gesien
het. Terselfdertyd is dit eweneens
duidelik,
na my oordeel, dat hy sy bevoegdhede oorskry
het,
deurdat hy aan homself 'n diskresie toegeskryf
het wat
nie bestaan het nie, en sodoende in sy
68
beslissing
afgewyk het van die bewoording van die skema en beleidsoorwegings in
aanmerking geneem het buitekant die bepalings om van
die skema self.
Hy was nie gemagtig om dit te doen nie. Gevolglik kan sy
beslissing
nie staande gehou word nie.
Tussen
twee van die feite so pas genoem, bestaan daar waarskynlik 'n
verband: die feit dat mnr Kruger met die neem van sy beslissing
in
aanmerking geneem het dat die appellant se produkte 'n primêre
produk van die mynbou is, en die feit dat hy prof Beukes
geraadpleeg
het. Dit is so, omdat prof Beukes in sy getuienis voor die Hof
a
quo
'n onderskeid gemaak het tussen die primêre, sekondêre
en tersiêre produkte van die mynbou, en die mening uitgespreek
het dat dit die oogmerk van die skema was om die primêre
produkte van die mynbou uit te sluit van die voordele van die skema.
Dit bring my by die oorweging van die toelaatbaarheid van prof Beukes
se getuienis. Soos
69
vroeër
vermeld, was hy 'n lid van die Vaste Komitee wat verantwoordelik was
vir die opstel van die skema. Die kern van sy getuienis
was dat dit
die bedoeling van die Vaste Komitee was om primêre produkte van
die mynbou uit te sluit van die skema; dat daardie
bedoeling
weerspieël word in die konsep van "verwerk" in die
woorde "onverwerkte grondstowwe en produkte";
dat
"verwerking" inhou die omskepping of omvorming van die
primêre na die sekondêre produk; dat hierdie gedagte
teruggevoer kon word na die verslae van die Van Huyssteen-studiegroep
en die Reynders Tegniese Komitee, wat genoem word in die aanhef
van
die kennisgewing; dat die "wortels" daarvan selfs verder
teruggevoer kon word tot by die verslag van die Reynders Kommissie
van Ondersoek, wat in Julie 1972 uitgebring is; dat daarvolgens die
appellant se produkte eers tot sekondêre produkte omskep
sou
geword het as dit deur verwerking tot ferrochroom gereduseer
70
was; dat die chromiet wat die
appellant uitvoer steeds ' n primêre produk is; en dat dit dus
nie vir bystand ingevolge die skema
kwalifiseer nie.
Die Hof
a
quo
het bevind dat prof Beukes se
getuienis toelaatbaar was, op grond van twee uitsprake van hierdie
Hof. Die eerste is
Westinghouse Brake &
Equipment (Pty) Ltd v Bilqer Engineering (Pty) Ltd
1986
(2) SA 555
(A). In daardie saak het CORBETT AR op 562E-563A
uiteengesit onder watter omstandighede en vir watter doel 'n hof
gebruik kan maak
van die inhoud van 'n verslag van 'n regterlike
kommissie van ondersoek by die vertolking van 'n wet wat as gevolg
daarvan deur die
Parlement aangeneem is. Dit is, met alle eerbied
teenoor die Hof a
q
uo, nie moontlik om wat
daar ges
ê
is van toepassing te maak op prof Beukes se getuienis nie, om redes
wat net kortliks vermeld hoef te word. Die Vaste Komitee waarvan
prof
Beukes 'n lid was, was niks meer nie as 'n administratiewe
71
komitee
wat saamgestel is om voorstelle oor die implementering van 'n
uitvoeraansporingstelsel uit te bring, en wat uiteindelik die
bewoording van so 'n stelsel opgestel het. Die Vaste Komitee het geen
amptelike verslag uitgebring nie. Prof Beukes was nie in staat
om sy
subjektiewe siening van die betekenis van die bewoording van die
skema te staaf met verwysing na enige amptelike verslag wat
die skema
voorafgegaan het nie. Die verslag van die Reynders Kommissie van
Ondersoek is nie in getuienis aangebied nie; in ieder
geval het
daardie verslag reeds agt jaar voor die publikasie van die skema die
lig gesien. Die verslag of voorstelle van die Van
Huyssteen-studiegroep is ook nie voor die hof
a quo
geplaas
nie. Die verslag van die Reynders Tegniese Komitee (November 1978) is
wel as 'n bewysstuk ingedien, en prof Beukes het na
enkele passasies
daarvan verwys, maar hulle vervat slegs veralgemenings en
identifiseer
72
geensins
die euwel wat die skema bestem was om te bekamp op so 'n wyse dat
prof Beukes se teorieë oor die betekenis van die konsep
van
"verwerking" in die skema daarin weerspieël word nie.
Uiteindelik is dit duidelik dat prof Beukes se getuienis
slegs
neerkom op sy blote
ipse dixit
dat die Vaste Komitee, wat die
bewoording van die skema opgestel het, bedoel het dat die bewoording
'n sekere betekenis moes dra.
Sulke getuienis kan nooit toelaatbaar
wees nie (sien die uitspraak van CORBETT AR op 562F en die Engelse
sake daar genoem, en vergelyk
Hewlett v Minister of Finance
and
Another
1982 (1) SA 490
(ZSC) op 496H-497B).
Die ander
saak waarna in die uitspraak van die Hof
a quo
verwys word, is
S v Radebe
1988 (1) SA 772
(A). Op 778C-H is daar 'n
uiteensetting van 'n aantal bekende reëls van wetsuitleg, soos
dat woorde in hulle samehang gelees
moet word, en met inagneming van
die euwel waarteen die wet gemik is, en so meer.
73
Dit is
genoeg om te sê dat daardie reëls nie prof Beukes se
getuienis oor die bedoeling van die opstellers van die skema
toelaatbaar kan maak nie.
Mnr
Delport
het in die loop van sy betoog toegegee dat, as bevind
sou word (strydig met sy ondersteuning van die uitspraak
a quo
)
dat die getuienis van prof Beukes nie toelaatbaar is nie, die skema
nie anders uitgelê kan word as op dieselfde manier as
wat geld
by die uitleg van 'n wet nie. Na aanleiding van wat vroeër gesê
is, is ek van mening dat die toegewing korrek
is. Ek wil net enkele
opmerkings daarby voeg. Dit is denkbaar dat daar tog ruimte kan
bestaan vir 'n meer toeskietlike benadering
tot die uitleg van die
skema as wat die geval is by wetgewing in die gewone sin van die
word. Maar selfs al veronderstel 'n mens
dat dit so is, is ek nogtans
oortuig daarvan dat so 'n benadering nie die toelating van prof
Beukes se getuienis kan regverdig nie,
om 'n
74
rede wat
voor die hand lê: as die trefwydte van die skema afhanklik moet
wees van die subjektiewe bedoeling van die opstellers
daarvan, sal
die
toepassing
en die werking van die skema in volslae
onsekerheid
gedompel word, en dit kon nooit die
bedoeling
van die uitvoerende gesag gewees het met die
uitvaardiging
van die skema nie.
In verband
met die uitleg van die skema het
mnr
Delport
'n ander punt geopper, wat saamhang met
die
"Explanatory Notes" waarna ek vroeër verwys het.
Daarin kom
die volgende voor:
"Unprocessed
raw materials and unprocessed products of the Mining, Fishing,
Agricultural and Forestry Sectors do not qualify
for Category B
compensation. Category B compensation thus applies primarily to the
products of the Secondary Sector."
Dit, sê
mnr
Delport
, weerspieël prof Beukes se sienswyse. Ek stem
nie saam nie. Die eerste sin van die aangehaalde passasie verskil nie
in enige
75
wesentlike
opsig van die bepaling wat oorspronklik in die skema vervat is nie.
Die tweede sin is in wese niksseggend, vanweë
die aanwesigheid
van die woord
"primarily".
Dit kan sekerlik nie beteken dat aan die
voorafgaande
woorde, "unprocessed raw materials and
unprocessed
products", 'n ander betekenis toegeskryf
moet word
as hulle gewone betekenis nie. Bowendien
moet
hierdie sin saamgelees word met 'n ander
opmerking
in die "Notes", by die omskrywing van
"production"
(wat die ekwivalent is van die
oorspronklike
omskrywing van "produksie", soos vroeër
aangehaal).
Dit lui so:
"Note:
The mere purchasing of products and the reselling of those products
on export markets at a price higher than the purchase
price does not
gualify as production. Thus, production for purposes of the
incentives should be interpreted as the physical processing
of
products during which some degree of transformation of the products
takes place adding value to them."
76
Mnr
Delport
het toegegee (tereg) dat die appellant se produkte
voldoen aan die vereiste van "some degree of transformation",
en was
verplig om aan te voer dat die woord "transformation"
dan hier nie in sy gewone betekenis gebruik is nie. (Prof Beukes
het
in sy getuienis dieselfde probleem met hierdie bepaling ondervind, en
kon dit ook nie anders oplos nie.) Daar is egter geen regverdiging
om
te dink dat die woord in 'n buitengewone betekenis gebruik is nie.
Hierdie aantekening weerspreek dus mnr
Delport
se argument op
hierdie punt. En wat die woorde "adding value to them"
betref, het mnr Kruger in sy getuienis toegegee dat
die appellant se
produkte wel daaraan voldoen. Dit is dus nie nodig om verder daaroor
uit te wei nie. (Ten opsigte van die "Notes"
in die
algemeen moet ek ter wille van volledigheid net dit byvoeg: insoverre
dit toevoegings tot, of wysigings van, die oorspronklike
skema bevat,
wat nie in hierdie
77
uitspraak
genoem is nie, is hulle nie van enige belang in die onderhawige saak
nie.)
Daar bly
nou nog net een vraag oor vir bespreking: die vraag wat ek aan die
begin van hierdie uitspraak aangedui het, van deurslaggewende
belang
gaan wees. Dit is die feitlike vraag of die appellant se produkte
onverwerkte grondstowwe of produkte van die mynbousektor
is al dan
nie. Dit sal nie naby so lank neem om hierdie vraag te beantwoord, as
wat dit geneem het om by hom uit te kom nie.
Die
getuienis wat namens die appellant aan die Hof
a quo
voorgelê
is ter beskrywing van die prosesse waaraan die chroomerts onderwerp
word in die aanleg by die myn, is nie in enige
wesentlike opsig
namens die respondent betwis nie. Dit word vervat in die beëdigde
verklaring wat ter ondersteuning van die
kennisgewing van mosie
ingelewer is, en in die monde-linge getuienis wat afgelê is
deur 'n deskundige, prof
78
G
Pienaar, wie se vakgebied metallurgiese ingenieurs-wese is. Dit is
nie doenlik, en ook nie nodig, om die
besonderhede
van die getuienis hier weer te gee nie.
Ek
volstaan met die hooftrekke. Die chroomerts word
in
'n ondergrondse myn uit die aarde verwyder en na
die
oppervlakte vervoer, waar dit op 'n hoop gestapel
word.
Die chemiese samestelling van die materiaal in
daardie
vorm is in die gemiddelde koers van chroom-trio-oksied (CR 2
0
3)
38% en silikon-dioksied (SiO
2
-silika) 9%. Dit is die belangrikste bestanddele, vir
huidige
doeleindes; die ander bestanddele kan buite
rekening
gelaat word. Die materiaal word dan deur die aanleg gevoer, in wat
beskryf word as 'n veredelings-
proses. Die
doel daarvan is om die verhouding tussen
die
chroom-oksied en die silika te vergroot, deur die
persentasie-inhoud
van eersgenoemde te verhoog en di
é
van laasgenoemde te verlaag. Daarbenewens
word die
partikelgroottes van die materiaal
ook verklein en
79
gerangskik.
Die erts word langs drie tonnels na ertskaste vervoer, met
vibreerders om 'n vervoerband te voer. Die vervoerband neem
die erts
na 'n kake-breker, waarin die materiaal afgebreek word na kleiner
partikel-groottes. Die materiaal gaan deur verskil-lende
sifaanlegte,
onder meer twee sogenaamde Dabmar-siwwe wat aan vibreerders gekoppel
is. Die verskil-lende fraksies van die erts wat
voortgebring word,
gaan dan deur verskillende prosesse, om die uiteinde-lik verskillende
produkte op te lewer. So byvoorbeeld word
die metallurgiese graad
fynkonsentraat verkry deur die fraksies deur 'n ertsmeule te sit,
vanwaar dit gaan na 'n hidrosikloon, waar
verdere veredeling
plaasvind. In die resultaat wat verkry word, is die tipiese
persentasie-inhoud van die chroom-oksied teenoor die
silica, 46%
teenoor 1,65%. Langs 'n ander roete word die chemiese graad
fynkonsentraat verkry, deur die fraksies van die hidrosikloon
te neem
deur 'n
80
sogenaamde
Reicherdt spiraalkonsentreerder, en vandaar na 'n tweede battery van
spiraalkonsentreerders, waar verhoogde veredeling
plaasvind. In
hierdie geval daal die silika-inhoud dramaties tot so laag as 0,85%.
Die ertsverdelingsaanleg behels die metallurgiese
proses-sering van
die erts. Dit bring 'n fisiese verandering mee, en ook 'n verandering
in die chemiese samestelling daarvan. Die
stappe wat uitgevoer word,
is deel van wat noodsaaklik is om uiteindelik (met verdere
veredeling) ferrochroom te produseer, wat gebruik
word in die
vervaardiging van vlekvrye staal. Maar twee van die appellant se
produkte kan direk gebruik word in die nywerheid: die
chemiese graad
konsentraat, as 'n grondstof in die chemiese nywerheid, vir die
vervaardiging van chemikalieë soos natriumchromaat;
en
gieterygraad konsentraat, wat as gietsand aangewend word in gieterye,
vir sekere soorte gietstukke.
81
Nou,
oplaas, moet daar weer gekyk word na
die
woorde:
"onverwerkte
grondstowwe en produkte van die mynbou-, vis-, landbou-, bosbou- en
dienstesektor."
Dit is
duidelik dat die woord "onverwerkte" sowel
"grondstowwe"
as "produkte" kwalifiseer. Dit is ook
duidelik,
na my mening, dat die twee begrippe
"onverwerkte
grondstowwe" en "onverwerkte produkte"
betrekking
het op al die sektore wat daarna genoem
word. Maar
terselfdertyd kon dit nie die bedoeling
gewees het
om die twee begrippe langs mekaar in 'n
kumulatiewe
sin te gebruik ten opsigte van 'n bepaalde
sektor
nie, want so 'n vertolking sou tot onsinnige
resultate
lei. Dit sou beteken dat iets wat in 'n
bepaalde
sektor 'n verwerkte grondstof is, tog nie 'n
verwerkte
produk hoef te wees nie, en dus
gediskwalifiseer
is van vergoeding. As dit die
bedoeling
was, in ag genome dat 'n verwerkte "produk"
82
'n verdere
graad van verwerking veronderstel as 'n verwerkte "grondstof",
sou dit genoeg gewees het om alleenlik na "onverwerkte
produkte"
te verwys. Na my mening lê die verklaring vir die gebruik van
die uitdrukking "onverwerkte grondstowwe
en produkte" in
die volgende oorwegings. Hulle word gesamentlik gebruik, maar het
betrekking op vyf afsonderlike sektore van
die ekonomie. Met
betrekking tot bepaalde sektore, is dit gebruikliker om die basiese
of eerste voortbrengsel van daardie sektor
te beskryf as 'n
"grondstof"; maar ten aansien van ander bepaalde sektore,
is dit gebruikliker om te praat van 'n "produk".
In die
mynbousektor sou 'n mens gewoonlik nie van die onverwerkte erts wat
uit 'n myn gehaal word praat as 'n "produk"
van die mynbou
nie, maar wel as ' n "grondstof". In die landbousektor sou
' n mens daarenteen nie gewoonlik van 'n aartappel,
of wol, of
skaapvleis, praat as 'n "grondstof" van die landbou
83
nie, maar
wel as 'n "produk"; insgelyks in die geval van 'n afgekapte
boom in die bosbousektor, of 'n vis in die vissektor.
Na my oordeel
was die bedoeling derhalwe om die twee begrippe te gebruik met
verwysing na al die sektore, maar op so 'n wyse dat
dié een
van die twee van toepassing sou wees op elke afsonderlike sektor
waarby dit volgens die gewone spreektaal die beste
sou inpas. Die
twee begrippe moet derhalwe nie in 'n kumulatiewe sin verstaan word
met verwysing na een en dieselfde sektor nie.
Hierdie oorwegings lei
tot die gevolgtrekking dat, in die mynbousektor, as iets kwalifiseer
as 'n verwerkte grondstof, dan is daar
geen ruimte vir 'n verdere
ondersoek of dit kwalifiseer as 'n verwerkte produk nie, en dus val
dit buite die uitsluitingsbepaling
en kwalifiseer dit vir vergoeding
ingevolge die skema.
Gevolglik
is die uiteindelike vraag of die chromietkonsentrate wat die
appellant uitvoer.
84
onverwerkte
grondstowwe is. Die woord "onverwerkte"
is nie 'n
wetenskaplike of tegniese woord nie. Die
uitdrukking
in die Engelse teks van die skema is:
"unprocessed
raw materials". In die Shorter Oxford
Dictionary
word die werkwoord "process" omskryf as:
"2.
To treat by a special process ...."
en een van
die betekenisse van die selfstandige
naamwoord
"process" is:
"6. A
continuous and regular action or succession of actions, taking place
or carried on in a definite manner; a continuous (natural
or
artificial) operation or series of operations".
Die
Afrikaanse woord "verwerk" het dieselfde wye
betekenis.
Daaruit, en uit die beskrywing wat ek
hierbo
gegee het van die prosesse waaraan die
chroomerts
in die appellant se veredelingsaanleg
onderwerp
word, volg dit vanself dat die konsentrate
wat die
appellant uitvoer nie "onverwerkte
grondstowwe"
is nie. Die erts word klaarblyklik
85
verwerk.
Mnr Kruger se erkenning in sy getuienis, vroeër aangehaal, was
korrek.
Die
resultaat is dat die appellant geregtig is op vergoeding kragtens die
skema, en dat die Hof a
guo
'n bevel behoort uit te gereik het
ooreenkomstig die bedes vervat in die appellant se kennisgewing van
mosie.
Die bevel
van die Hof is soos volg:
Die appél
word gehandhaaf, met koste, insluitende die koste van twee advokate.
Die bevel
van die Hof
a quo
word tersyde gestel en vervang deur die
volgende:
"(a)
'n Verklarende bevel word uitgereik ooreenkomstig bedes 1 en 2 van
die kennisgewing van mosie.
86
(b) Die
respondent word gelas om die applikant se koste te betaal,
wat
insluit -
(i) die
koste van twee advo-kate; (ii) die koste wat voorheen voorbehou is;
(iii) die kwalifiserende gelde van prof G Pienaar, indien
enige."
A S
BOTHA AR
SMALBERGER
AR
MILNE
AR
STEM SAAM
NICHOLAS
Wn AR
SAAKNOMMER:
187/90
IN
DIE HOOGGEREGSHOF VAN SUID-AFRIKA
(APP
è
AFDELING)
In die
saak van:
DILOKONG
CHROME MINES (EDMS) BEPERK
Appellant
en
DIE
DIREKTEUR-GENERAAL VAN DIE
DEPARTEMENT
VAN HANDEL EN NYWERHEID
Respondent
CORAM
:
BOTHA, SMALBERGER, MILNE, VAN DEN HEEVER ARR et NICOLAS WAR
AANGEHOOR
:
5 MAART 1992
GELEWER
:
21 MEI 1992
UITSPRAAK
VAN DEN HEEVER AR
2
Ek het die
uitspraak van Botha AR gelees, maar
kom met
eerbied tot 'n ander gevolgtrekking as syne.
Ek volg sy
voorbeeld en verwys na
goewermentskennisgewing
R2219 van 31 Oktober 1980 as
"die
kennisgewing", en na die Departement van Handel en
Nywerheid
as "die Departement". En "die Direkteur-
generaal"
is die Direkteur-generaal van daardie
departement.
Soos blyk
uit die uitspraak van my kollega, maak appellant aanspraak op geld
uit die Staatskas uit hoofde van 'n sogenaamde
uitvoeraansporingstelsel
deur die Regering ingestel, terwyl
respondent se houding is dat appellant nie daarvoor kwalifiseer nie.
Ek meen
dat respondent se advokaat gelyk gegee moet word dat die
uitsluitingsklousule in die kennisgewing, waarop respondent steun
vir
sy houding dat appellant homself nie binne die kader van
kwalifiserende aanspraakmakers geplaas het nie, vir meer as een
uitleg
vatbaar is:
3
"Voorlopig
en totdat die Vaste Komitee insake uitvoeraansporings 'n geskikte
grondslag gelê het vir die behandeling van
eise ten opsigte van
onverwerkte grondstowwe en produkte van die mynbou-, vis-, landbou-,
bosbou- en dienstesektor, sal hierdie produkte
nie vir kompensasie
kragtens hierdie skema kwalifiseer nie."
Die
Engelse weergawe gebruik die woord
"unprocessed"
vir "onverwerkte". Afgesien daarvan dat
processed
beide
bewerk
en
verwerk
beteken en dat
verwerk
heelwat
sterker is as
bewerk
, bevat die woorde
"onverwerkte
grondstowwe" 'n magdom moontlike konsepte.
Die Groot
Afrikaanse Woordeboek wys daarop, na dié
omskrywing:
"grondstof:
1) enigeen van die min of meer onbewerkte primêre produkte soos
ertse, minerale, metale, landbouprodukte, veselstowwe,
hout, looibas,
plantolies, rupetroleum, natuurrubber edm, veral yster en kool,
waaruit nuttige gebruiksartikels en ander stowwe [i/d
sekondêre
nywerheid] vervaardig kan word; goed wat i/d produksieproses tot
eindproduk verwerk word; teenoor
hulpstof
.
2)
Hoofbestanddeel: meel, melk, botter en eiers is die grondstowwe van
die meeste gebakke ..."
4
dat
"Die
afgewerkte produk van een bedryf is dikwels die grondstof van 'n
ander."
Die
kennisgewing gee nie voor om in die Bylaes
daarby die
uitvoeraansporingstelsel ("die stelsel") te
omskryf
soos wat 'n statuut of stel regulasies dit sou
gedoen het
nie. Die kennisgewing is prima facie 'n
inligtingstuk
en deel die volgende feite aan die leser
mee:
Die Van
Huyssteen studiegroep het sekere voorstelle ten opsigte van
uitvoeraansporing gedoen.
Die
Reynders Tegniese Komitee
moes die
praktiese uitvoerbaarheid van die Van Huyssteen voorstelle oorweeg,
en
het
sekere aanpassings aan e.g. gedoen, of voorgestel.
3. Die
Regering (dus, die Staatspresident en sy
kabinet;
SPOORBOND &
ANOTHER v SA RAILWAYS
5
1946 AD
999
, 1005) het 'n nuwe stelsel gegrond op die werksaamhede van
hierdie studiegroep en tegniese komitee vóór 13 Mei
1980
al aanvaar.
4. Daarna
is 'n sogenaamde Vaste Komitee
aangestel om
behulpsaam te wees
met die
implementering
van 'n (scil.
reeds-bestaande)
stelsel, wat reeds twee maande vroeër
in
werking getree het.
5. Die
Vaste Komitee het nou aanbevelings
voorgelê. Hulle word
ge-etiketteer as
prosesregtelik, nie wetgewend nie.
6. Die
Minister het die dokumente in Bylaes 1, 2
en 3 by die Kennisgewing
vervat, goedgekeur.
7. Uitvoerders
wat wil baat by die stelsel, moet
(a) hulle
op die wyse voorgeskryf in die
betrokke Bylae laat registreer;
(b) hulle
eise op die wyse voorgeskryf in die
betrokke Bylae indien by die
Direkteur-
generaal.
6
Die drie
(hoof)bylaes by die vier-paragraaf
kennisgewing,
dra allermins die beeld uit van 'n
voorskriftelike
pakket. In die poging om uiteen te sit
wat die
stelsel behels, word beklemtoon dat die Vaste
Komitee se
werk nog nie afgehandel is nie; dat daar
uitstaande
knelpunte en grys gebiede is; dat om die
stelsel
aan die gang te kry, sekere dinge "geag" word en
"aanvanklik"
'n rigting ingeslaan word totdat ander
dinge
"mettertyd" gebeur en dat die poging is om "die
gedagte
wat ten grondslag lê aan kompensasie onder
hierdie
kategorieë" lyf te gee.
Dit volg
uit die Minister se goedkeuring van die dokumente in die bylaes by
die kennisgewing vervat, dat die riglyne wat daarin neergelê
word strook met die bepalings van die stelsel wat die Regering
aanvaar het. Omnia rita esse acta praesumuntur. Die riglyne wat
duidelik
is, word die bron waaruit bepaal word wanneer 'n reg op
belastingtoegewings (of later, uitbetaling) ontstaan. Maar sou die
Vaste
Komitee hom onduidelik
7
uitgespreek
het, meen ek nie, met eerbied, dat die
Minister
se goedkeuring alleen tot gevolg kan hê dat die
betrokke
klousule uitgelê moet word soos mens 'n statuut
sou uitlê
nie. Die Vaste Komitee én die Minister moes
gevolg gee
aan wat die Regering aanvaar het. Die
Minister
kon nie op eie houtjie afwyk nie van 'n stelsel
met
benadelende newe-effekte vir die hoofstroom
belastingpligtiges
en implikasies vir die algehele
staatshuishouding.
Indien dié stelling sou inhou dat
daar geen
behoorlike bron is waarin nagespoor kan word
of regte
ontstaan uit 'n onduidelike bepaling in die
kennisgewing
aldan nie, sou dit volg dat 'n
aanspraakmaker
uit hoofde van so 'n onduidelike bepaling
nie daarin
kan slaag om homself binne die kwalifiserende
kader te
plaas nie.
Maar die
kennisgewing self vertel dat hy probeer om 'n stelsel te implementeer
wat gegrond is op die voorstelle van die Van Huyssteen
studiegroep
soos aangepas deur die Reynders Tegniese Komitee. Die inhoud
8
van
daardie groepe se verslae moet lig werp op wat dit
is wat die
regering beoog met die stelsel, wat op sy
beurt weer
lig kan werp op wat die Vaste Komitee wat
daardie
oogmerk moet implementeer eintlik bedoel het met
die
onduidelike bepaling ter sprake. Dit is so dat die
verslag
van die Van Huyssteen studiegroep nie voor die
hof
geplaas is nie, dié van die Reynders Tegniese
Komitee
wel. Maar Dr Beukes is 'n deskundige getuie met
'n dubbele
spesialiteit: mineraalekonomie. Hoewel hy
op die
Vaste Komitee gedien het, verstaan ek nie sy
getuienis
dat hy probeer vertel wat die Vaste Komitee
bedoel het
met die gewraakte uitsluitingsklousule nie.
Hy het 'n
studie gemaak van die Suid-Afrikaanse
ekonomiese
geskiedenis en van die dokumentasie waarna
verwys
word in die kennisgewing waarop die Vaste Komitee
veronderstel
is om te bou - wat blykbaar meer is as wat
die
staatsamptenare bemoeid met die toepassing van die
stelsel
gedoen het, ondanks mnr Kruger se klagte dat die
kennisgewing
nie uitspel wat beskou moet word as 'n
9
verwerkte,
wat 'n onverwerkte produk nie en daar "te
veel
interpretasies rondom die riglyne" was. Dr Beukes
het die
waarskuwing, inherent in die betrokke passasie,
aangehaal
uit die Reynders Tegniese Komitee se verslag:
"Attention
should be specifically directed at the question of how foreign
exchange is earned. The main point is that with sufficient
Government
assistance, it would indeed be possible to export almost anything
from South Africa."
Dit is nie
wat die verslae aanbeveel nie. Wat
aanmoediging
verg, is uitvoer gepaard met verhoogte
produktiwiteit,
om weg te kom van die probleem dat Suid-
Afrika
grondstowwe uitvoer wat in die buiteland verwerk
en ten
duurste weer ingevoer word in plaas daarvan dat
die
produksieprosesse hier plaasvind en meer
werksgeleenthede
en welvaart skep. Dr Beukes wys daarop
dat die
mynbousektor tradisioneel hoofsaaklik die
internasionale
mark betree - waarom hom nog aanspoor?
Geen
getuienis is aangevoer om sy siening van wat die
filosofie
onderliggend aan die stelsel is, gegrond op sy
10
studies
voormeld, te weerlê nie. Dit is na my mening toelaatbare
getuienis wat nie geignoreer kan word nie ondanks moontlike
gebreke
daarin en die onvolledigheid daarvan.
Teen die
agtergrond van sy getuienis - en selfs daarsonder - het ek probleme
met 'n uitleg van die uitsluitingsklousule wat
verwerk
sou
aanvaar as sinoniem met
bewerk
in die gelyste sektore. Die
firma wat appellant se eise indien, het getuienis beskikbaar gemaak
van ander kliënte van syne wat
gesubsidieer is op die uitvoer
van hoender- en varkvleis wat skoongemaak, opgesny, verpak en gevries
is. 'n Afrikaanssprekende boervrou
sou sê dat daardie vleis
bewerk is, nie verwerk nie (al het dit 'n "proses"
ondergaan).
Maar al is
ek verkeerd om klem op "
ver
werk" te plaas, meen ek
met eerbied dat niks noop dat die uitsluitingsklousule herformuleer
word soos wat my kollega voorstel
nie, op die grondslag dat die leser
self moet kies watter woord,
grondstof
of
produk
, pas
by
11
enige van
die gelyste sektore. Mens sou ' n "of" in plaas van 'n "en"
tussen die twee verwag. Slegs "produk"
pas by die landbou-,
vis- en bosbousektore. Nie een van die twee is baie tuis by die
dienstesektor sover ek my kan indink nie. "Produk"
pas ook
by die mynbou en dan is dit die goud van ' n goudmyn (vgl
COMMISSIONER FOR INLAND REVENUE v CROWN MINES LTD
1923 AD 121
,
126), soos smaragde, diamante of marmer die produkte van daardie
soort van myne is. Weliswaar kan daar ook gepraat word van die
grondstof uit 'n myn, maar daar is geen verwysing na die grondstof
van die mynbousektor in die woorde van die klousule soos wat hulle
geskryf staan nie.
Indien die
uitsluitingsklousule gelees word net soos hy is, val probleme met wat
"onverwerkte" produkte van die gelyste
sektore nou eintlik
beteken en waar die af snypunt moet kom, weg. Om die klousule te lees
soos wat hy geskryf is negeer die advokate
se konsensus dat
"onverwerkte" ingelees moet word ook voor
12
"produkte",
maar hierdie hof se uitleg is nie gebonde deur hul instemmigheid nie.
Ek het ook probleme daarmee om voor te
stel wat nou eintlik 'n
verwerkte of onverwerkte produk van die dienstesektor sou wees,
hoewel ek meen dat die dienstesektor in die
lig van ander bepalings
in die bylae by die kennisgewing waarskynlik gemik is op
elektrisiteitsvoorsiening en transport. Indien daar
geen tweede
versweë "onverwerkte" ingelees word voor "produkte"
nie, dan is dit onnodig om die en te verander
in of en word eenvoudig
produkte van die mynbou-, landbou-, vis-, bosbou- en dienstesektore
uitgesluit. Wanneer daardie produkte,
altans die produkte van die
eerste vier daarvan verwerk word, val hulle binne 'n ander bedryf:
dié van die meulenaar wat die
boer se koring betref, van die
inmaakbedryf vir geblikte vis, ens. En vir "onverwerkte
grondstowwe" is daar wel ruimte
buite die gelyste sektore, soos
blyk wanneer Skedule 1 by die Wet op Doeane en Aksyns nr 91 van 1964
deurgeblaai word en
13
die
aanwysing in die Groot Afrikaanse Woordeboek soos aangehaal in
herinnering geroep word. Die skedule word aanhoudend gewysig. Ek
noem
slegs voorbeelde, sonder om te wil beweer dat die besondere heffings
op enige tersaaklike tyd gegeld het. Marmer is 'n produk
van die
mynbedryf. Daar is geen heffing op die invoer daarvan in sy rou staat
nie, wel wanneer dit gepoleer of andersins bewerk is,
en op marmer
grafstene. Skrootyster kom vry in maar, verwerk tot gietblokke, word
doeane daarop gehef. Daar is geen doeane betaalbaar
op die hout in
die bosboubedryf ("in the rough") nie, wel op spaanders,
planke en kloofpale. Die grondstowwe wat deur hierdie
produsente
verwerk word, hoef egter nie noodwendig uit die mynbou-, landbou-,
bosbousektore ens. ("
from
the mining sector") te kom
nie. Primêr sal dit wel so wees. Maar baie herwonne minerale of
tweedehandse materiaal kan
die grondstof uitmaak in 'n ander bedryf.
Behalwe die skrootyster, byvoorbeeld, houtpale wat op 'n rommelwerf
aangekoop
14
word, of
marmer dalk by 'n bankrot bouer se vendusie.
Dit bring
my dan by appellant. Die beskrywing van sy "veredelingsproses"
klee na my mening wat werklik gebeur in 'n onverdiende
koningskleed.
Die onverkoopbare erts word weliswaar aan 'n proses onderwerp. Dit
begin reeds ondergrond, waar die eerste proses van
maal en
standardisasie plaasvind. Daardie deel van die proses is egter nie
ingesluit by die ander in appellant se eis nie. Die enigste
rede wat
aangevoer is, is "maar dis 'n proses wat ondergrond plaasvind,
dus mynbou en nie veredeling nie". Na my mening
lê die
antwoord op sy aanspraak in ' n neutedop: sy ROM is nie en was nooit
sy produk nie. Dis onverkoopbaar. Vandat die erts
losgeskiet word,
word dit onderwerp aan prosesse om by 'n (verkoopbare) produk uit te
kom. En dit wat hy produseer is 'n produk van
die mynbou wat
uitgesluit is uit die uitvoeraansporingstelsel.
Na
my mening behoort die app
è
l van die
hand gewys te word met koste.
15
L VAN DEN HEEVER AR